近年來，地方政府專項債券作為積極財政政策的重要工具，在穩投資、擴內需、補短板等方面發揮了重要作用。然而，隨著專項債用作資本金的政策逐步推進，實踐中也暴露出一些亟待解決的問題，如項目收入分配權不足導致地方政府缺乏使用動力、支持領域存在政策間競爭、專項債券與市場化融資項目資產難以切割、以及資金使用限制等問題。這些問題不僅影響了專項債資金的使用效率，也制約了其撬動社會資本的潛力。
專項債用作資本金面臨的主要問題
1. 項目收入分配權不足，地方政府缺乏使用動力
- 專項債用作資本金的項目主要集中在鐵路、收費公路、民生保障類項目等領域。其中，鐵路和收費公路項目省級以下政府基本沒有收入分配權，民生保障類項目收益微薄甚至虧損，而收益良好的項目往往已有社會投資或銀行支持，地方政府缺乏申請專項債用作資本金的動力。
2. 支持領域存在政策間競爭
- 目前專項債支持的領域與其他政策（如特別國債、PPP、REITs）存在重疊，收益良好的項目往往優先選擇其他融資方式，導致專項債的使用空間被擠壓，同時一些收益較差但符合領域的項目難以獲得支持。
3. 專項債券與市場化融資項目資產難以切割
- 財預〔2017〕89號規定專項債券形成的資產在存續期內不得抵質押，但銀行等金融機構出于風險防控需要資產作為擔保，導致政府和金融機構在資產切割問題上形成僵局。
4. 專項債券資金使用受到限制
- 專項債券資金使用零散分布在多個文件中，尚未有統一說明，導致項目單位在申請使用資金時更傾向于靈活的非債券資金。
地方政府專項債券資金作資本金的相關建議
1. 轉變使用方式，由債務撬動向權益撬動轉變
- 參考中央預算內投資資本金注入項目管理辦法，擴大專項債用作資本金的用途范圍，允許專項債作為資本金參與經營性固定資產投資項目，包括國企和民企等企業法人單位，以提高投資效益并激發社會投資活力。
2. 擴大專項債用作資本金的用途范圍
- 2025年專項債券用作資本金的領域已擴大至22個，但不同類型項目銜接上仍存在障礙，需進一步優化專項債與PPP項目等的結合方式。
3. 鼓勵擴大市場化融資參與范圍
- 制定相關政策支持保險公司、基金公司、社會保險基金等社會投資者參與專項債項目，提升市場化融資的參與度。
4. 做好項目管理，嚴防新增隱性債務
- 2025年專項債券用作項目資本金的比例提高至30%，需強化項目管理，確保“專項債+市場化融資”模式的合規性，避免新增隱性債務風險。
