加強(qiáng)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目管理，是地方政府統(tǒng)籌發(fā)展和安全的關(guān)鍵問(wèn)題。當(dāng)前，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目在收益與公益性需求的矛盾下，存在資金使用效率低、收益測(cè)算不足的風(fēng)險(xiǎn)；在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管方面，缺乏健全的分級(jí)評(píng)估體系和動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制；多部門(mén)之間的權(quán)責(zé)不清和信息割裂影響專(zhuān)項(xiàng)債管理效能。為有效應(yīng)對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，建議從以下四個(gè)方面著手：優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目遴選機(jī)制，強(qiáng)化項(xiàng)目全生命周期精細(xì)化管理；構(gòu)建專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)評(píng)估體系，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控；完善跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制，構(gòu)建專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目分級(jí)治理框架；利用數(shù)字化財(cái)政技術(shù)工具完善信息共享，強(qiáng)化專(zhuān)項(xiàng)債精細(xì)化管理。
地方專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問(wèn)題
近年來(lái)，專(zhuān)項(xiàng)債支持領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，已從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)擴(kuò)展至教育、醫(yī)療、生態(tài)環(huán)保等公益性領(lǐng)域，受限于項(xiàng)目管理水平，各省市區(qū)財(cái)政收支執(zhí)行的審計(jì)報(bào)告多次提及部分專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目存在收益不及預(yù)期、使用不合規(guī)、資金使用效率低等問(wèn)題。此外，隨著中央進(jìn)一步下放項(xiàng)目審核權(quán)限，地方政府在項(xiàng)目選擇和資金使用上的自主權(quán)增加，這種放權(quán)也帶來(lái)了更高的管理要求。由于地方政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的多元任務(wù)，部分專(zhuān)項(xiàng)債資金投向公益性項(xiàng)目，未能體現(xiàn)收益導(dǎo)向，存在收益目標(biāo)與實(shí)際投向的矛盾，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任最終集中在地方財(cái)政上。當(dāng)前地方政府專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的問(wèn)題主要集中在以下幾方面。
第一，在項(xiàng)目管理上，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目范圍和規(guī)模擴(kuò)增與專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目管理水平同步性不足。在專(zhuān)項(xiàng)債支持領(lǐng)域擴(kuò)圍、項(xiàng)目審批管理放權(quán)的大背景下，當(dāng)下的專(zhuān)項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)管理有待完善，缺乏針對(duì)微觀(guān)項(xiàng)目的系統(tǒng)性管理，已有管理體系多為宏觀(guān)層面。如總量方面，財(cái)政部推行地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定制度，以債務(wù)率為考核標(biāo)準(zhǔn)，將不同區(qū)域劃分為“紅橙黃綠”四檔；限額方面，財(cái)政部依據(jù)地區(qū)財(cái)力狀況、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)管理績(jī)效、地方申請(qǐng)等因素分配專(zhuān)項(xiàng)債限額，兼顧約束和激勵(lì)；投向方面，專(zhuān)項(xiàng)債券資金支持領(lǐng)域從原本的“正面清單”管理轉(zhuǎn)向“負(fù)面清單”，并針對(duì)可用作資本金領(lǐng)域進(jìn)行明確界定。專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目作為專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行的基礎(chǔ)，項(xiàng)目質(zhì)量直接影響專(zhuān)項(xiàng)債券后期的管理、使用和償還，建立包含項(xiàng)目遴選、收益測(cè)算、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及全生命周期績(jī)效跟蹤等的項(xiàng)目全流程管理體系，將成為專(zhuān)項(xiàng)債券提質(zhì)增效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
第二，在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管上，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分級(jí)評(píng)估體系不完善，缺少外部監(jiān)督監(jiān)管體系。針對(duì)體量大、領(lǐng)域廣的專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目，其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估集中在申報(bào)階段，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控不足，債務(wù)存續(xù)期的透明化管理和高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目分級(jí)評(píng)估體系還不夠健全，導(dǎo)致無(wú)法對(duì)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目進(jìn)行分級(jí)分類(lèi)管理。具體而言，債務(wù)存續(xù)期的信息披露和透明化管理水平較低，高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)監(jiān)控與分級(jí)分類(lèi)管理尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不清晰、應(yīng)對(duì)措施滯后。目前地方政府專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的管理主要依靠?jī)?nèi)部監(jiān)督，外部監(jiān)督覆蓋面不足，監(jiān)督主體與權(quán)責(zé)分工不明。一方面，人大和審計(jì)部門(mén)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的介入多局限于事后審計(jì)或問(wèn)責(zé)，未能形成常態(tài)化、前置化的監(jiān)督機(jī)制；另一方面，社會(huì)公眾和媒體難以獲取專(zhuān)項(xiàng)債相關(guān)信息，公眾監(jiān)督渠道有限，透明度不足導(dǎo)致外部監(jiān)督效力較低。
第三，在部門(mén)協(xié)作上，缺乏跨部門(mén)管理銜接與協(xié)同機(jī)制。首先，多部門(mén)權(quán)責(zé)界限不明，專(zhuān)項(xiàng)債管理涉及財(cái)政、發(fā)改、審計(jì)、項(xiàng)目主管單位等多個(gè)部門(mén)，但在資金分配、績(jī)效評(píng)價(jià)及風(fēng)險(xiǎn)管理上職責(zé)邊界不清晰，容易導(dǎo)致協(xié)作缺失或管理真空。其次，管理存在碎片化，缺乏系統(tǒng)性，在項(xiàng)目申報(bào)階段，地方項(xiàng)目主管部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目申報(bào)，但未能與財(cái)政部門(mén)充分協(xié)作，導(dǎo)致部分項(xiàng)目在融資平衡和收益測(cè)算上缺乏科學(xué)性；在項(xiàng)目執(zhí)行階段，資金撥付由財(cái)政部門(mén)主導(dǎo)，但項(xiàng)目執(zhí)行和監(jiān)督由發(fā)改部門(mén)負(fù)責(zé)，信息不對(duì)稱(chēng)增加了監(jiān)管難度，各部門(mén)間信息不互通、流程不統(tǒng)一、目標(biāo)不一致的情況普遍存在，降低了整體管理效率。
有效應(yīng)對(duì)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議
優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目遴選機(jī)制，強(qiáng)化項(xiàng)目全生命周期精細(xì)化管理
一方面，分類(lèi)分級(jí)進(jìn)行項(xiàng)目?jī)?chǔ)備與遴選。在遴選機(jī)制中，參照湖北、天津等地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目?jī)?chǔ)備與管理細(xì)化為四個(gè)庫(kù)（儲(chǔ)備庫(kù)、項(xiàng)目庫(kù)、待發(fā)行庫(kù)和存續(xù)期庫(kù)），并基于項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益及風(fēng)險(xiǎn)水平，采用更細(xì)化的星級(jí)管理制度（1-5星），從低星到高星代表項(xiàng)目綜合水平的逐級(jí)提升。不僅聚焦于輕重緩急，還需綜合考量項(xiàng)目的跨年度收益匹配度與全生命周期績(jī)效目標(biāo)，優(yōu)先保障社會(huì)效益高且收益穩(wěn)定的高星級(jí)項(xiàng)目。針對(duì)公益性項(xiàng)目與收益性項(xiàng)目并存的現(xiàn)狀，明確分類(lèi)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目?jī)?yōu)先次序，以確保資金投向精準(zhǔn)，避免盲目擴(kuò)張和資源錯(cuò)配。
另一方面，全生命周期精細(xì)化管理。在管理要求不斷提高的背景下，引入“動(dòng)態(tài)反饋”機(jī)制，覆蓋項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、申報(bào)、實(shí)施、運(yùn)營(yíng)與退出的各階段，通過(guò)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、人工智能預(yù)測(cè)與定期審計(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)優(yōu)化與全生命周期監(jiān)督。強(qiáng)調(diào)“收益-融資平衡”原則，將收益性項(xiàng)目作為專(zhuān)項(xiàng)債重點(diǎn)方向，同時(shí)規(guī)范公益性項(xiàng)目資金使用方式，避免讓財(cái)政背負(fù)超出預(yù)期的償債壓力。
構(gòu)建專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)評(píng)估體系，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控
第一，建立分級(jí)分類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。針對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債投向的多樣化和風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性，以行業(yè)、區(qū)域和項(xiàng)目特性為基礎(chǔ)構(gòu)建分級(jí)分類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估框架。將專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目按照行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、償債能力及收益實(shí)現(xiàn)概率分為低、中、高風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)等級(jí)，并對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目加強(qiáng)資金用途審核與動(dòng)態(tài)監(jiān)控。推進(jìn)“分領(lǐng)域網(wǎng)格式定位分析”，對(duì)市政、交通、生態(tài)環(huán)保等重點(diǎn)領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目進(jìn)行行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)比評(píng)估，定期形成專(zhuān)項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)地圖，為政策制定提供科學(xué)依據(jù)。
第二，完善風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控與預(yù)警機(jī)制。在存量債務(wù)管理中，建立“風(fēng)險(xiǎn)雷達(dá)”系統(tǒng)，對(duì)債務(wù)規(guī)模、償債進(jìn)度、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與預(yù)警，及時(shí)識(shí)別和化解潛在風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)化建設(shè)期與運(yùn)營(yíng)期的評(píng)估力度，對(duì)存在收益下滑、成本超支或融資不平衡問(wèn)題的項(xiàng)目，適時(shí)啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)預(yù)案，包括調(diào)整項(xiàng)目執(zhí)行計(jì)劃或引入第三方增信支持。
第三，明確分類(lèi)退出機(jī)制、補(bǔ)強(qiáng)外部監(jiān)督與監(jiān)管依據(jù)。明確退出機(jī)制，針對(duì)市政和產(chǎn)業(yè)園、交通、社會(huì)事業(yè)、保障性安居工程、農(nóng)林水利、能源、生態(tài)環(huán)保等存量專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目，組織第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行成本效益評(píng)估，建立“紅”（終止退出）、“黃”（暫緩執(zhí)行）、“綠”（正常開(kāi)展）等級(jí)，建立分類(lèi)退出機(jī)制。規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)債信息披露標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大披露范圍至債務(wù)存續(xù)期，要求地方政府定期報(bào)告專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的收益實(shí)現(xiàn)、資金流向和項(xiàng)目進(jìn)展情況，為外部監(jiān)督提供數(shù)據(jù)支持。建立市場(chǎng)化評(píng)級(jí)機(jī)制，引入人大或第三方機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目級(jí)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)評(píng)估，將評(píng)級(jí)結(jié)果納入專(zhuān)項(xiàng)債管理決策，以提升風(fēng)險(xiǎn)防御水平和資金配置效率。
完善跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制，構(gòu)建專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目分級(jí)治理框架
第一，明確多部門(mén)權(quán)責(zé)界限，優(yōu)化中央與地方協(xié)作模式。構(gòu)建跨部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)債管理協(xié)調(diào)機(jī)制，明確財(cái)政、發(fā)改、審計(jì)、項(xiàng)目主管部門(mén)的權(quán)責(zé)分工，參考安徽零基預(yù)算改革的財(cái)政統(tǒng)籌整合資金專(zhuān)班機(jī)制[7]，通過(guò)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)債工作領(lǐng)導(dǎo)專(zhuān)班實(shí)現(xiàn)部門(mén)間的高效銜接與協(xié)作。中央層面統(tǒng)一制定專(zhuān)項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理標(biāo)準(zhǔn)，地方層面負(fù)責(zé)具體實(shí)施，并由中央動(dòng)態(tài)監(jiān)控，通過(guò)分級(jí)治理的形式實(shí)現(xiàn)政策傳導(dǎo)與責(zé)任落實(shí)。推行區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制，對(duì)于跨區(qū)域、跨部門(mén)的重大專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目，建立聯(lián)合評(píng)估和動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，確保風(fēng)險(xiǎn)在區(qū)域范圍內(nèi)得到有效管控。
第二，強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制。推動(dòng)多主體聯(lián)合監(jiān)管模式，地方人大、審計(jì)部門(mén)、發(fā)改委、銀保監(jiān)等共同參與專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的全過(guò)程監(jiān)管，特別針對(duì)資金違規(guī)使用、收益不達(dá)標(biāo)等問(wèn)題，建立差異化問(wèn)責(zé)和限制機(jī)制。針對(duì)失信項(xiàng)目及相關(guān)責(zé)任單位，在債券評(píng)級(jí)與后續(xù)項(xiàng)目申報(bào)中實(shí)施嚴(yán)格的懲戒措施，倒逼地方提升專(zhuān)項(xiàng)債管理的專(zhuān)業(yè)化和規(guī)范化水平。
第三，規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目管理標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)債管理培訓(xùn)，建立“省域統(tǒng)籌、市級(jí)主導(dǎo)、縣級(jí)落實(shí)”的梯次管理模式。通過(guò)規(guī)范項(xiàng)目管理標(biāo)準(zhǔn)，避免各自為政，逐步縮小不同地區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目管理水平差距，為建立專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目信息共享平臺(tái)提供基礎(chǔ)。
利用數(shù)字化財(cái)政技術(shù)工具完善信息共享，強(qiáng)化專(zhuān)項(xiàng)債精細(xì)化管理
第一，搭建專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目信息共享平臺(tái)。參照預(yù)算管理一體化平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)地方財(cái)政部門(mén)、發(fā)改委、審計(jì)機(jī)關(guān)及項(xiàng)目主管單位之間的信息化協(xié)作，建設(shè)統(tǒng)一的專(zhuān)項(xiàng)債信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目申報(bào)、資金撥付到績(jī)效監(jiān)控的全過(guò)程數(shù)據(jù)共享。平臺(tái)需包含專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目基本信息、收益測(cè)算、資金用途、實(shí)施進(jìn)度、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及績(jī)效評(píng)價(jià)等模塊，確保部門(mén)間信息對(duì)稱(chēng)與數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。
第二，引入智能化管理工具。利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等先進(jìn)技術(shù)，打造專(zhuān)項(xiàng)債動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)時(shí)采集與分析項(xiàng)目執(zhí)行情況，快速識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行追蹤。應(yīng)用人工智能技術(shù)提升管理決策效率，如通過(guò)機(jī)器學(xué)習(xí)模型預(yù)測(cè)專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的收益水平與潛在風(fēng)險(xiǎn)，為資金配置和政策調(diào)整提供數(shù)據(jù)支持。
第三，推動(dòng)顆粒度精細(xì)化管理。在數(shù)字化平臺(tái)基礎(chǔ)上，縮小專(zhuān)項(xiàng)債管理顆粒度，將管理對(duì)象從單一項(xiàng)目擴(kuò)展至具體資金流向與項(xiàng)目節(jié)點(diǎn)，強(qiáng)化對(duì)資金使用與項(xiàng)目進(jìn)度的同步管理。確保“兩個(gè)匹配”目標(biāo)的落地——專(zhuān)項(xiàng)債資金投放與項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度相匹配，預(yù)算執(zhí)行與績(jī)效目標(biāo)相匹配，以實(shí)現(xiàn)資金的高效利用和管理透明度提升。制定專(zhuān)項(xiàng)債信息化管理標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)數(shù)據(jù)錄入、更新與共享的格式與頻率進(jìn)行規(guī)范，提升平臺(tái)操作的一致性與易用性。(作者：孫琳)
