五大關(guān)鍵點(diǎn)，把握特色小鎮(zhèn)ppp

作為我國新型城鎮(zhèn)化的重要載體，小城鎮(zhèn)是促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展最直接、最有效的途徑。隨著特色小鎮(zhèn)培育由申報(bào)逐漸進(jìn)入實(shí)施階段，必然會(huì)產(chǎn)生巨大的投資需求，已經(jīng)廣泛運(yùn)作的PPP模式將成為特色小鎮(zhèn)培育有力的資金支持。社會(huì)資本要參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，必須把握特色小鎮(zhèn)PPP模式五個(gè)方面的關(guān)鍵內(nèi)容。

一、理清概念

在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中引入PPP模式，目的在于建立一種基于市場化的投資回報(bào)機(jī)制，動(dòng)員各方力量建立合作伙伴關(guān)系來整合各種資源，促進(jìn)特色小鎮(zhèn)的健康發(fā)展。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)強(qiáng)調(diào)的是產(chǎn)業(yè)、文化、宜居、環(huán)境等各種要素的整合，而當(dāng)?shù)卣狈@樣的運(yùn)作能力。因此，才需要引入社會(huì)資本，引入專業(yè)的城市投資建設(shè)運(yùn)營商，通過PPP模式，通過專業(yè)化的手段擺脫當(dāng)?shù)厝瞬拧①Y金、能力不足等瓶頸來進(jìn)行優(yōu)質(zhì)資源的整合，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐目缭绞桨l(fā)展。

此外，PPP模式適合于旅游項(xiàng)目及新型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)項(xiàng)目的原因在于，投資者通過與政府合作的PPP公司作為主體投融資，既避免了政府增加債務(wù)負(fù)擔(dān)，也避免了政府平臺(tái)融資受限的問題。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)不再受限于銀監(jiān)會(huì)會(huì)平臺(tái)的約束，進(jìn)而使PPP公司對(duì)旅游綜合體和區(qū)域運(yùn)營收益作為還款來源，從而獲得金融機(jī)構(gòu)的資金支持。

二、支持類型

那么，哪些小鎮(zhèn)容易獲得支持？以浙江為例，根據(jù)農(nóng)發(fā)行浙江省分行提供的信息，該行信貸投向著力支持三種類型的樣板小鎮(zhèn)：

一是資源整合型。依托資源稟賦優(yōu)勢(shì)和歷史文化傳承，立足傳承與創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的最佳組合和生產(chǎn)關(guān)系的優(yōu)化布局。

二是產(chǎn)業(yè)集聚型。依托高端要素集聚和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，以最優(yōu)的政策，培育最具競爭力的核心產(chǎn)業(yè)，圍繞單個(gè)產(chǎn)業(yè)打造完整的產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，培育具有行業(yè)競爭力的“單打冠軍”。以國際化的視野制定小鎮(zhèn)規(guī)劃，突出產(chǎn)業(yè)、城市、科技三者的高度融合；以高端化的水準(zhǔn)推進(jìn)小鎮(zhèn)建設(shè)，以10年也不落后的高水準(zhǔn)，推進(jìn)小鎮(zhèn)配套設(shè)施和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展建好平臺(tái)。注重政策的導(dǎo)向和激勵(lì)作用，積極向上爭取要素資源，健全完善政策體系，以最優(yōu)的政策培育最具競爭力的產(chǎn)業(yè)。

三是“互聯(lián)網(wǎng)+”型。依托互聯(lián)網(wǎng)的溢出效應(yīng)，以高新技術(shù)和高端人才為引領(lǐng)，推動(dòng)技術(shù)、項(xiàng)目、資金等各類創(chuàng)新要素快速匯聚，培育以互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)為特色的新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)和以科技金融為重點(diǎn)的現(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)，探索O2O眾創(chuàng)空間。

三、主要范圍

PPP是為了政府更好地提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)而生的，但并不意味著所有的公共產(chǎn)品都可用PPP來提供。準(zhǔn)確地說，PPP主要適用于未來能產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品，即PPP僅適用于能識(shí)別受益主體、衡量受益程度進(jìn)而具備收費(fèi)條件的某些公共產(chǎn)品，如交通設(shè)施、公共事業(yè)設(shè)施等。《關(guān)于推進(jìn)政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》對(duì)政策性信貸資金支持的范圍作了明確規(guī)定：一是支持以轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口、提升小城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平和提高承載能力為目的的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)；二是為促進(jìn)小城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供平臺(tái)支撐的配套設(shè)施建設(shè)。在風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目涉及的特許經(jīng)營權(quán)、收費(fèi)權(quán)和政府購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等可作為農(nóng)發(fā)行貸款的質(zhì)押擔(dān)保。

特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間與服務(wù)項(xiàng)目則是門檻相對(duì)較高的參與范圍。包括土地整理、產(chǎn)業(yè)物業(yè)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)招商運(yùn)營等項(xiàng)目，相對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施來說不是最缺資金的領(lǐng)域，因此會(huì)面臨相對(duì)較高的參與門檻。

四、運(yùn)作原理

特色小鎮(zhèn)的PPP模式

4類合作主體：獲得政府授權(quán)的下屬機(jī)構(gòu)或下屬公司，各類投資主體（特殊之處在于可能會(huì)包含各類鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)、合作經(jīng)濟(jì)組織）、金融機(jī)構(gòu)或其他投資人，咨詢?cè)O(shè)計(jì)、工程施工、招商運(yùn)營等產(chǎn)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等，合作成立PPP項(xiàng)目公司作為實(shí)施主體。

2類參與收益：開發(fā)建設(shè)成本補(bǔ)償+特許經(jīng)營收益，兩項(xiàng)收入之和會(huì)使各參與者有一定的利潤收入，但成本補(bǔ)償可能不能完全覆蓋各參與者的投入，不足部分需要特許經(jīng)營收益補(bǔ)足。PPP對(duì)于價(jià)格管理的基本要求是：定價(jià)應(yīng)基于成本，并進(jìn)行適度價(jià)格管制，既保證項(xiàng)目運(yùn)行及社會(huì)資本的合理收益，又不損及公共利益，同時(shí)要建立對(duì)收益進(jìn)行補(bǔ)貼、調(diào)整或約束的條款。

一方面，政府要保證社會(huì)資本在整個(gè)特許經(jīng)營期內(nèi)均能穩(wěn)定地獲得上述合理利潤，如果因?yàn)槟撤N原因——如運(yùn)營初期業(yè)務(wù)量較小——導(dǎo)致社會(huì)資本的利潤率低于合同規(guī)定水平，政府就有責(zé)任通過財(cái)政補(bǔ)貼等方式將社會(huì)資本的利潤率推高到合同水平。

另一方面，如果社會(huì)資本的利潤率因?yàn)榉N種原因超過合同水平，政府就要采取措施抑制，或者促成降價(jià)，或者將超額收益收歸財(cái)政。換言之，在社會(huì)資本與面向公眾收取的價(jià)格之間，必然存在著政府這一中介屏障，社會(huì)資本不需要也不必要直接面對(duì)公眾，由于公共原因產(chǎn)生的對(duì)收入的影響，由政府出面協(xié)調(diào)、調(diào)整。

4類償付來源：對(duì)政府來說，土地出讓收入+稅收收入+非稅收入+專項(xiàng)資金4項(xiàng)收入將成為償付各參與者的成本和利潤的主要來源。

五、防御風(fēng)險(xiǎn)

我國對(duì)于特許經(jīng)營的授權(quán)時(shí)間規(guī)定為25年。在這么長的時(shí)間內(nèi)，各種可能性都有，各種風(fēng)險(xiǎn)都可能發(fā)生。

風(fēng)險(xiǎn)管理是PPP的一個(gè)核心要旨。首先，要在合作雙方之間分配風(fēng)險(xiǎn)。分配風(fēng)險(xiǎn)的基本原則是：按風(fēng)險(xiǎn)類別，把風(fēng)險(xiǎn)分配給有能力管理的一方。如政府，如果是政策變化、應(yīng)對(duì)公眾等方面的風(fēng)險(xiǎn)，政府就是合適的承擔(dān)者。對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營過程中的日常運(yùn)營、管理、財(cái)務(wù)、市場變化等風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本就是合適的承擔(dān)者。另有一些不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，如法律變化、自然災(zāi)害、意外事故等，就應(yīng)當(dāng)雙方共同分擔(dān)。其次，要設(shè)定與承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)稱的收益分配機(jī)制。一般地，在合同訂立的階段，雙方對(duì)于項(xiàng)目未來可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)進(jìn)行評(píng)估，承擔(dān)較多風(fēng)險(xiǎn)的一方，應(yīng)當(dāng)獲得與之相適應(yīng)的收益保證。最后，要特別防止出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)錯(cuò)配，如政府承擔(dān)了市場風(fēng)險(xiǎn)，而社會(huì)資本承擔(dān)政策變化的風(fēng)險(xiǎn)等，都是PPP的大忌。