國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展模式專題研究

一、背景

（一）改革開放之初

●存在問題：對(duì)于推進(jìn)改革和發(fā)展，大家的認(rèn)識(shí)不一致，很多條件不具備，在全國(guó)統(tǒng)一推動(dòng)改革開放，許多措施不一定都可以行得通。

●主要措施：設(shè)立了深圳、珠海等幾個(gè)“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”，區(qū)內(nèi)實(shí)行特殊的政策。

（二）20世紀(jì)80年代中期

●存在問題：高新技術(shù)的發(fā)展和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更加需要特殊的政策扶持。

●主要措施：分別先后建立14個(gè)“沿海開放城市”和設(shè)定沿海地區(qū)的一些市、縣和沿海開放城市的所轄縣為“沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)；同時(shí)“經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)”和“高新技術(shù)開發(fā)區(qū)”在全國(guó)范圍內(nèi)陸續(xù)成立，能夠進(jìn)入開發(fā)區(qū)園區(qū)的企業(yè)享有一定的優(yōu)惠政策。

（三）改革深化—至今

●存在問題：發(fā)展中一些深層次的問題，特別是破解一些制度上的瓶頸，既和技術(shù)產(chǎn)業(yè)特性有關(guān)，也和地理區(qū)域特性有關(guān)，既和整個(gè)社會(huì)治理有關(guān)，又和管理體制及政府的政策等很多方面有密切的關(guān)系。

●主要措施：“綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”和“國(guó)家級(jí)新區(qū)“。

二、定義

（一）定義

國(guó)家級(jí)新區(qū)是指新區(qū)的成立乃至于開發(fā)建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，總體發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展定位等由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃和審批，相關(guān)特殊優(yōu)惠政策和權(quán)限由國(guó)務(wù)院直接批復(fù)，在轄區(qū)內(nèi)實(shí)行更加開放和優(yōu)惠的特殊政策，鼓勵(lì)新區(qū)進(jìn)行各項(xiàng)制度改革與創(chuàng)新的探索工作。

（二）特征

1、區(qū)域位置特征

2、空間與規(guī)模

3、行政架構(gòu)演變特征

國(guó)家級(jí)新區(qū)成立初期基本上都不是完整的行政單元，主要以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為首要任務(wù)，因此管理體制主要包括辦公室、管委會(huì)等形式。而后隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新區(qū)大規(guī)模開發(fā)建設(shè)進(jìn)行到一定程度，社會(huì)事務(wù)不斷增加，則向相對(duì)完整和獨(dú)立的新區(qū)政府轉(zhuǎn)變，則需要建完整的管理支撐體系，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，而行政審批管理等也逐漸向標(biāo)準(zhǔn)化、信息化和扁平化發(fā)展。

4、經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征

（三）國(guó)家級(jí)新區(qū)的角色

資料來(lái)源：中經(jīng)匯成整理

三、現(xiàn)狀

資料來(lái)源：中經(jīng)匯成整理 

四、問題

●產(chǎn)業(yè)與城市缺乏合理統(tǒng)一的規(guī)劃：經(jīng)濟(jì)（產(chǎn)業(yè)）、社會(huì)發(fā)展與城市總體規(guī)劃間缺乏有機(jī)聯(lián)系與協(xié)調(diào)；新區(qū)規(guī)模論證與交通、就業(yè)、用地和布局等相脫節(jié)；產(chǎn)業(yè)功能的差異性不顯著；產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商務(wù)區(qū)和居住區(qū)功能分離。

●土地管理制度問題：居住、工業(yè)和商業(yè)三類用地價(jià)格懸殊，導(dǎo)致土地資源不能有效配置；土地用途管理細(xì)碎，不符合用地綜合發(fā)展趨勢(shì)；土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)性寬松，且高耗費(fèi)，不集約利用土地現(xiàn)象嚴(yán)重；城鄉(xiāng)結(jié)合部占用大量土地，被低端利用；農(nóng)村建設(shè)用地占用過大。

●低密度發(fā)展模式阻礙了服務(wù)業(yè)及低碳化發(fā)展：各類新城都存在低密度模式，導(dǎo)致土地使用不集約，缺乏當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，對(duì)服務(wù)業(yè)需求不足，不利于形成服務(wù)業(yè)多元化發(fā)展；服務(wù)價(jià)格高，便利性不足；前往中心城區(qū)的消費(fèi)模式則導(dǎo)致出行成本上升，交通擁堵，不利于低碳化發(fā)展。

●新城的公共服務(wù)資源滿足不了當(dāng)?shù)匦枨螅?/span>現(xiàn)行財(cái)政體制使得公共服務(wù)不能隨著人口遷移而分散化，導(dǎo)致新城區(qū)域公共服務(wù)資源供給不足，造成生活不便，運(yùn)行成本高企，同時(shí)也無(wú)法支撐新興產(chǎn)業(yè)和高端產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

●新城建設(shè)與周邊區(qū)域發(fā)展脫節(jié)：“外部資源+特殊政策+異地市場(chǎng)”的開發(fā)區(qū)模式，容易與周邊區(qū)域發(fā)展脫節(jié)，且產(chǎn)業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)缺乏功能配套，難以成為推動(dòng)區(qū)域整體發(fā)展的引擎。

五、發(fā)展趨勢(shì)

●新城新區(qū)總體上成為國(guó)家戰(zhàn)略的重要部分

●新城新區(qū)已建構(gòu)起較為完整的體系，數(shù)量增長(zhǎng)趨于減緩，進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期

●從粗放走向集約，從低效邁向高效成為轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容

●產(chǎn)城融合成為新城新區(qū)主要空間布局形式，融合的水平與程度由低到高

●政府與市場(chǎng)協(xié)作的開發(fā)模式將會(huì)得到更加廣泛的利用

●試點(diǎn)性示范性政策將會(huì)更多惠及一般性新城新區(qū)，形成更多的后發(fā)優(yōu)勢(shì)

●更加注重在已有新城新區(qū)的基礎(chǔ)上進(jìn)行功能疊加與提升

●新城新區(qū)成為中外合作重要平臺(tái)，合作形式將越發(fā)多樣化

●分類管理，新城新區(qū)將更多采取進(jìn)位與淘汰并存的管理機(jī)制

●影響新城新區(qū)的因素出現(xiàn)重大變化，核心能力建設(shè)成為獲得競(jìng)爭(zhēng)力的主要方式

六、新區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略決策模式

（一）程式化戰(zhàn)略決策模式

（二）漸進(jìn)式戰(zhàn)略決策模式

（三）價(jià)值觀戰(zhàn)略決策模式

七、案例——浦東新區(qū)

1、概況

1990年4月18日，中央正式宣布開發(fā)開放上海浦東。二十多年來(lái)，浦東新區(qū)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占上海市的份額從約1/12（8.1%）提高到接近1/3（29.9%），相當(dāng)于再造了一個(gè)上海。浦東新區(qū)創(chuàng)造形成了自成特色的開發(fā)理念和開發(fā)模式——以功能開發(fā)為主導(dǎo)，以功能開發(fā)區(qū)為主要載體。

2、浦東新區(qū)設(shè)立

3、浦東新區(qū)發(fā)展規(guī)劃

4、開發(fā)模式

●開發(fā)重點(diǎn)：圍繞主導(dǎo)功能推進(jìn)形態(tài)開發(fā)和功能開發(fā)，推進(jìn)招商引資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

●開發(fā)體制：組建公司進(jìn)行商業(yè)開發(fā)、由政府宏觀調(diào)控。四大國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)都由開發(fā)公司按照政府確定的園區(qū)總體規(guī)劃和功能定位，承擔(dān)籌融資、土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和功能配套等職能。之后開發(fā)區(qū)又先后成立了管委會(huì)，作為政府派出機(jī)構(gòu)，政企分開，加強(qiáng)園區(qū)管理。

●開發(fā)機(jī)制：走土地批租、滾動(dòng)開發(fā)之路。浦東開發(fā)之初受限于財(cái)政困難，探索采取了“財(cái)政空轉(zhuǎn)、土地實(shí)轉(zhuǎn)”的方式：政府以估算出的土地出讓金額作為國(guó)家股本注入開發(fā)公司，開發(fā)公司以多種形式滾動(dòng)開發(fā)。

●開發(fā)步驟：“集中力量殲滅戰(zhàn)”，“開發(fā)一片、建成一片”。“八五”期間，集中力量建基礎(chǔ)設(shè)施，抓住了發(fā)達(dá)國(guó)家制造業(yè)轉(zhuǎn)移的契機(jī)，外高橋保稅區(qū)和金橋出口加工區(qū)迅速發(fā)展。“九五”期間，率先開展外資銀行經(jīng)營(yíng)人民幣業(yè)務(wù)試點(diǎn)等一系列先行先試的功能性政策，并作出十大要素市場(chǎng)東遷的重大決策，使陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)迅速崛起。世紀(jì)之交，上海敏銳把握知識(shí)經(jīng)濟(jì)到來(lái)的趨勢(shì)“聚焦張江”，提高自主創(chuàng)新能力。

●開發(fā)方式：以點(diǎn)帶面、促進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。初期由國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)帶動(dòng)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。在開發(fā)區(qū)比較成熟后，提出“區(qū)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)）聯(lián)動(dòng)”，加快郊區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)。

●開發(fā)載體：要素市場(chǎng)向浦東集聚。

5、經(jīng)驗(yàn)借鑒

●政策驅(qū)動(dòng)，匯聚八方力量合力開發(fā)：在檢查和審批投資項(xiàng)目等方面給予更多自主決策權(quán)；為投資者提供更多的優(yōu)惠條件，如減稅或免稅；允許上海市在浦東新區(qū)保持適當(dāng)?shù)呢?cái)政收入，并給予國(guó)家財(cái)力支持。

●東西聯(lián)動(dòng)，錯(cuò)位發(fā)展：以浦西支持浦東，在浦東的部分基礎(chǔ)設(shè)施建成之前，浦西原有的機(jī)場(chǎng)、港口碼頭、通訊設(shè)施、供電、供水體系等基礎(chǔ)設(shè)施都有效地為浦東開發(fā)所利用；以浦東振興浦西，高速建成的四大園區(qū)等大大補(bǔ)充和增強(qiáng)了浦西城市的功能，加快了上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和生產(chǎn)力布局整體性調(diào)整，幫助上海重新占據(jù)了東方最大的金融中心和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)中心的地位。而高速建成的跨江大橋、過江隧道、地鐵、高架環(huán)路等基礎(chǔ)設(shè)施，有力地保障了“東西聯(lián)動(dòng)”戰(zhàn)略的實(shí)施。

●構(gòu)建要素市場(chǎng)，增強(qiáng)了對(duì)區(qū)域發(fā)展的指揮和調(diào)配功能：浦東開發(fā)開放中特別注意為要素市場(chǎng)多元化發(fā)展創(chuàng)造條件，搭建平臺(tái)，并充分利用國(guó)內(nèi)國(guó)際兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)的雙向循環(huán)和共同推動(dòng)，促進(jìn)長(zhǎng)江三角洲，乃至長(zhǎng)江流域的一體化發(fā)展。

●二、三產(chǎn)業(yè)并舉,夯實(shí)經(jīng)濟(jì)實(shí)力：浦東的開發(fā)者們一改特區(qū)、開發(fā)區(qū)以工業(yè)為主的特點(diǎn),根據(jù)自身的戰(zhàn)略地位，從更好地服務(wù)全國(guó)的高度，把服務(wù)貿(mào)易放到了同等重要的地位，將發(fā)展目標(biāo)變?yōu)槠謻|要成為金融貿(mào)易先行的多功能綜合性經(jīng)濟(jì)中心。

八、總結(jié)