圖片說明：國務院近日公布四大自貿區(qū)建設方案，對在更大程度上發(fā)揮自貿區(qū)先行先試效應，加快政府職能轉變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進貿易和投資便利化等方面，具有重要意義。許海峰 資料
建設自由貿易試驗區(qū)，是黨中央、國務院在新形勢下推進改革開放的重大舉措。最近，國務院出臺了廣東、天津、福建自貿試驗區(qū)總體方案和進一步深化上海自貿試驗區(qū)改革開放方案，這對在更大程度上發(fā)揮自貿試驗區(qū)先行先試效應，加快政府職能轉變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進貿易和投資便利化、形成深化改革新動力、擴大開放新優(yōu)勢，具有重要意義。結合四個方案特別是《進一步深化中國（上海）自由貿易試驗區(qū)改革開放總體方案》，對這次方案出臺的戰(zhàn)略意義、主要特點和重大突破進行解讀。
一、國務院關于進一步深化上海自貿試驗區(qū)改革開放方案的主要特點
在上海自貿試驗區(qū)運行一年多以后，這次國務院又發(fā)布了《進一步深化中國（上海）自由貿易試驗區(qū)改革開放方案》，在深化推進的基礎上提出了一攬子制度創(chuàng)新舉措，標志著上海自貿試驗區(qū)建設進入了一個新的階段，對于在更廣領域和更大空間積極探索以制度創(chuàng)新推動全面深化改革的新路徑，率先建立符合國際化、市場化、法治化要求的投資和貿易規(guī)則體系，使自貿試驗區(qū)成為我國進一步融入經濟全球化的重要載體，推動“一帶一路”建設和長江經濟帶發(fā)展，充分發(fā)揮示范引領、服務全國的積極作用，具有重要意義。歸納起來，新出臺的《方案》有四大特點：
一是進一步突出以制度創(chuàng)新為核心，加快釋放改革紅利。自貿試驗區(qū)建設的核心是制度創(chuàng)新，不是“政策洼地”。經過一年多來的積極推進，不少制度創(chuàng)新的效應已逐步顯現(xiàn)，投資管理制度進一步優(yōu)化，貿易便利化程度持續(xù)提升，金融服務功能不斷增強，事中事后監(jiān)管有力強化。這次出臺的《方案》，繼續(xù)堅持以制度創(chuàng)新為核心，圍繞形成與國際投資貿易通行規(guī)則相銜接的制度框架，在政府職能轉變、投資管理、貿易監(jiān)管、金融創(chuàng)新、法制和政策保障等方面，形成了一系列深化細化的制度創(chuàng)新舉措，如完善負面清單管理模式、健全社會力量參與市場監(jiān)督制度、完善企業(yè)準入“單一窗口”制度、深化科技創(chuàng)新體制機制改革等。這些制度創(chuàng)新舉措的實施，將對更好地激發(fā)市場和社會活力，形成深化改革新動力、擴大開放新優(yōu)勢產生重要影響。
二是進一步突出以政府職能轉變?yōu)橹攸c，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。推進自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新，關鍵是處理好政府與市場的關系，加快政府職能轉變。上海自貿試驗區(qū)運行一年來，勇于自我加壓，在推動政府職能轉變方面積極探索、自我革命。這次出臺的《方案》，強調要進一步轉變以行政審批為主的行政管理方式，制定發(fā)布政府權力清單和責任清單，有利于提高制度的可靠性、一致性和可預期性，進一步厘清政府與市場的關系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。同時，加快推進跨部門信息共享、綜合辦理和協(xié)同管理，鼓勵社會力量參與，推動政府管理由注重事前審批轉為注重事中事后監(jiān)管，有利于激發(fā)市場活力，提高行政效能，形成大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的良好局面。
三是進一步突出以可復制可推廣為目標，形成更多具有示范帶動效應的制度創(chuàng)新成果。從某種意義上講，衡量自貿試驗區(qū)建設是否成功，就是要看能否形成更多服務于國家戰(zhàn)略、在全國可復制可推廣的制度創(chuàng)新成果。經過國家有關部門的大力推進，自貿試驗區(qū)已有一大批制度經驗在全國復制推廣，取得了良好的效果。這次出臺的《方案》，進一步強調做好可復制可推廣經驗總結推廣，對標國際投資貿易通行規(guī)則，率先建立符合國際化、市場化、法治化要求的投資和貿易規(guī)則體系，更好地發(fā)揮示范引領、服務全國的積極作用。上海自貿試驗區(qū)可復制改革試點經驗，原則上除涉及法律修訂、上海國際金融中心建設事項外，能在其他地區(qū)推廣的要盡快推廣，能在全國范圍內推廣的要推廣到全國。上海自貿試驗區(qū)要進一步深挖改革潛力，拓寬改革領域，繼續(xù)成為國家改革開放新理念的發(fā)源地和輸出地，充分發(fā)揮制度創(chuàng)新的輻射效應。
四是進一步突出以風險可控為底線，構建科學有效的風險防控體系。開放應建立在防范風險的基礎上，寬進必須嚴管。建設自貿試驗區(qū)，要牢牢堅持底線思維，防控擴大開放后可能發(fā)生的系統(tǒng)性風險?！斗桨浮吩跀U大開放的同時，把強化風險防控放在突出重要的位置。比如，在外商投資和外匯管理方面，提出健全地方參與國家安全審查和反壟斷的長效機制，試點建立境外融資與跨境資金流動宏觀審慎管理政策框架；在產業(yè)方面，提出推動產業(yè)預警制度創(chuàng)新，試點建立與開放市場環(huán)境相匹配的產業(yè)預警體系；在事中事后監(jiān)管方面，強調完善企業(yè)年度報告公示和異常名錄制度，鼓勵社會力量參與市場監(jiān)督，加快形成行政監(jiān)督、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、公眾參與的綜合監(jiān)督體系。通過這些制度創(chuàng)新，有利于增強自貿試驗區(qū)防范風險的能力，為進一步擴大開放奠定堅實基礎。
二、全面推進自貿試驗區(qū)國家試驗，在更高層次、更廣領域實現(xiàn)改革開放新突破
這次出臺的《進一步深化中國（上海）自由貿易試驗區(qū)改革開放方案》，將上海自貿試驗區(qū)的實施范圍擴大到120.72平方公里，除涵蓋原來28.78平方公里的海關特殊監(jiān)管區(qū)域外，還新增了陸家嘴金融片區(qū)、金橋開發(fā)片區(qū)和張江高科技片區(qū)。上海自貿試驗區(qū)“擴區(qū)”，有利于進一步擴大制度創(chuàng)新的范圍、廣度和深度，充分發(fā)揮空間聯(lián)動、制度創(chuàng)新和政策疊加綜合優(yōu)勢，為在更大范圍、更高層次、更廣領域推進改革開放積累新經驗、探索新路徑。在此基礎上，《方案》對深化上海自貿試驗區(qū)改革開放的任務進行了系統(tǒng)安排，創(chuàng)新點、亮點很多。概括起來，有以下六個方面的重大突破。
第一，在加快推進政府職能轉變上實現(xiàn)新突破。黨的十八屆三中全會《決定》強調，要“處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。這次出臺的《方案》，把加快政府職能轉變放在非常突出的位置，提出了系統(tǒng)的改革任務，如完善負面清單管理模式、加強社會信用體系應用、健全社會力量參與市場監(jiān)管制度等，在上一輪改革舉措的基礎上又有了進一步深化和加強。突出體現(xiàn)在：
一是完善負面清單管理模式?！斗桨浮窂娬{，推動負面清單制度成為市場準入管理的主要方式，制定發(fā)布政府權力清單和責任清單，進一步厘清政府和市場的關系。強化事中事后監(jiān)管，加快形成行政監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、公眾參與的綜合監(jiān)管體系。
二是健全社會力量參與市場監(jiān)督制度?！斗桨浮诽岢觯ㄟ^扶持引導、購買服務、制定標準等制度安排，支持行業(yè)協(xié)會和專業(yè)服務機構參與市場監(jiān)督。
三是推動權益保護制度創(chuàng)新。《方案》要求，進一步對接國際商事爭議解決規(guī)則，優(yōu)化自貿試驗區(qū)仲裁規(guī)則，提高商事糾紛仲裁國際化程度。探索建立全國性的自貿試驗區(qū)仲裁法律服務聯(lián)盟和亞太仲裁機構交流合作機制，加快打造面向全球的亞太仲裁中心。四是健全國家安全審查和反壟斷審查協(xié)助工作機制。《方案》提出，建立地方參與國家安全審查和反壟斷審查的長效機制，進一步發(fā)揮自貿試驗區(qū)在國家安全審查和反壟斷審查工作中的建議申報、調查配合、信息共享等方面的協(xié)助作用。
第二，在深化與擴大開放相適應的投資管理制度創(chuàng)新上實現(xiàn)新突破。加快推進與國際通行規(guī)則相接軌的投資管理制度，是自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新的一項十分重要的任務。這次出臺的《方案》，在總結深化上一輪改革的基礎上，對進一步推進投資管理制度創(chuàng)新作出了系統(tǒng)安排。
一是進一步擴大服務業(yè)與制造業(yè)開放?！斗桨浮访鞔_指出，要探索實施自貿試驗區(qū)外商投資負面清單制度，減少和取消對外商投資準入限制，提高開放度和透明度。這次全國發(fā)布的統(tǒng)一的2015版自貿試驗區(qū)負面清單，在2014版上海自貿試驗區(qū)139項特別管理措施的基礎上，進一步縮短到122項特別管理措施，進一步擴大了服務業(yè)和制造業(yè)等領域開放。
二是推進外商投資和境外投資管理制度改革?！斗桨浮愤M一步明確，要推進外商投資和境外投資管理制度改革，對負面清單之外領域，按照內外資一致原則，實行外商投資項目備案制（國務院規(guī)定對國內投資項目保留核準的除外）。對境外投資項目和境外投資開辦企業(yè)實行以備案制為主的管理方式。支持企業(yè)開展國際商業(yè)貸款等各類境外融資活動。
三是深化商事登記制度改革。《方案》要求，探索企業(yè)登記住所、企業(yè)名稱、經營范圍登記等改革，開展集中登記試點。探索許可證清單管理模式。簡化和完善企業(yè)注銷流程，試行對個體工商戶、未開業(yè)企業(yè)、無債權債務企業(yè)實行簡易注銷程序。
四是完善企業(yè)準入“單一窗口”制度?！斗桨浮诽岢觯涌炱髽I(yè)準入“單一窗口”從企業(yè)設立向企業(yè)工商變更、統(tǒng)計登記、報關報檢單位備案登記等環(huán)節(jié)拓展，逐步擴大“單一窗口”受理事項范圍。探索實行工商營業(yè)執(zhí)照、組織機構代碼證和稅務登記證“多證聯(lián)辦”或“三證合一”登記制度。
第三，在推進與國際通行規(guī)則接軌的貿易監(jiān)管制度創(chuàng)新上實現(xiàn)新突破。經過一年多的加快推進，上海自貿試驗區(qū)在促進貿易便利化上取得了重要進展。這次出臺的《方案》，在構建與國際通行規(guī)則接軌的貿易監(jiān)管制度創(chuàng)新上，進一步加大了力度。
一是深化海關特殊監(jiān)管區(qū)域監(jiān)管制度創(chuàng)新。《方案》提出，推進海關特殊監(jiān)管區(qū)域整合優(yōu)化，完善功能。加快形成貿易便利化創(chuàng)新舉措的制度規(guī)范，覆蓋到所有符合條件的企業(yè)。加強口岸監(jiān)管部門聯(lián)動，規(guī)范并公布通關作業(yè)時限。鼓勵企業(yè)參與“自主報稅、自助通關、自動審放、重點稽核”等監(jiān)管制度創(chuàng)新試點。
二是深化國際貿易“單一窗口”制度創(chuàng)新?！斗桨浮芬螅晟茋H貿易“單一窗口”的貨物進出口和運輸工具進出境的應用功能，進一步優(yōu)化口岸監(jiān)管執(zhí)法流程和通關流程，實現(xiàn)貿易許可、支付結算、資質登記等平臺功能，將涉及貿易監(jiān)管的部門逐步納入“單一窗口”管理平臺。探索長三角區(qū)域國際貿易“單一窗口”建設，推動長江經濟帶通關一體化。
三是統(tǒng)籌研究推進貨物狀態(tài)分類監(jiān)管制度創(chuàng)新?！斗桨浮分赋觯凑展艿米 ⒊杀竞惋L險可控原則，規(guī)范政策，創(chuàng)新監(jiān)管模式，在自貿試驗區(qū)內的海關特殊監(jiān)管區(qū)域統(tǒng)籌研究推進貨物狀態(tài)分類監(jiān)管試點。此外，《方案》在推動貿易轉型升級，完善航運發(fā)展制度和運行方式等方面，也提出了許多具有特色和亮點的改革舉措。
第四，在加強自貿試驗區(qū)與“四個中心”建設的聯(lián)動上實現(xiàn)新突破。自貿試驗區(qū)與上?！八膫€中心”建設密不可分，要充分發(fā)揮自貿試驗區(qū)的制度創(chuàng)新功能，為“四個中心”建設提供有力支撐。這次出臺的《方案》，在加強上海自貿試驗區(qū)與“四個中心”建設的聯(lián)動上，形成了不少亮點和關鍵舉措。
在國際金融中心建設方面，上海自貿試驗區(qū)圍繞服務實體經濟發(fā)展，在風險可控前提下，探索建立以資本項目可兌換和金融服務業(yè)開放為目標的金融創(chuàng)新制度，在自由貿易賬戶體系、投融資匯兌便利、人民幣跨境使用、利率市場化、外匯管理改革等方面取得積極進展。下一步，將拓展自由貿易賬戶功能，完善便利化的跨境投融資環(huán)境，創(chuàng)新面向國際的人民幣金融產品，有序推進資本項目可兌換，推動面向國際的金融市場建設。
在國際航運中心建設方面，提出加快國際船舶登記制度創(chuàng)新，擴大國際中轉集拼業(yè)務，優(yōu)化沿海捎帶業(yè)務監(jiān)管模式，深化多港區(qū)聯(lián)動機制，推進外高橋港、洋山深水港、浦東空港國際樞紐港聯(lián)動發(fā)展，建設具有較強服務功能和輻射能力的上海國際航運中心，不斷提高全球航運資源配置能力和國際競爭力。
在國際貿易中心建設方面，提出加快推動貿易轉型升級，積極推進亞太示范電子口岸網絡建設，加快推進大宗商品現(xiàn)貨市場和資源配置平臺建設，深化貿易平臺功能，大力發(fā)展知識產權專業(yè)服務業(yè)，推動生物醫(yī)藥、軟件信息等新興服務貿易和技術貿易發(fā)展。
第五，在加強自貿試驗區(qū)與全球影響力科技創(chuàng)新中心建設的聯(lián)動上實現(xiàn)新突破。建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，是習近平總書記對上海未來發(fā)展提出的新定位、新要求。這次新出臺的《方案》，在充分發(fā)揮自貿試驗區(qū)先行先試效應、加強自貿試驗區(qū)與科技創(chuàng)新中心聯(lián)動發(fā)展上提出了許多重大舉措，具有很強的針對性，有利于將制度創(chuàng)新與科技創(chuàng)新主體的需求緊密結合，實現(xiàn)開放經濟與創(chuàng)新經濟的有效融合。比如，《方案》提出，要充分發(fā)揮自貿試驗區(qū)和國家自主創(chuàng)新示范區(qū)政策疊加優(yōu)勢，全面推進知識產權、科研院所、高等教育、人才流動、國際合作等領域體制機制改革，建立積極靈活的創(chuàng)新人才發(fā)展制度，健全企業(yè)主體創(chuàng)新投入制度，建立健全財政資金支持形成的知識產權處置和收益機制，構建市場導向的科技成果轉移轉化制度，完善符合創(chuàng)新規(guī)律的政府管理制度，推動形成創(chuàng)新要素自由流動的開放合作新局面，在投貸聯(lián)動金融服務模式創(chuàng)新、技術類無形資產入股、發(fā)展新型產業(yè)技術研發(fā)組織等方面加大探索力度，加快建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心。
第六，在加強自貿試驗區(qū)法制和政策保障上實現(xiàn)新突破。自貿試驗區(qū)建設必須堅持法治思維，在法治軌道上推進改革創(chuàng)新。為進一步深化自貿試驗區(qū)改革開放，全國人大常委會已授權國務院在上海自貿試驗區(qū)擴展區(qū)域暫時調整4部法律規(guī)定的有關行政審批。擴展區(qū)域需要暫時調整實施有關行政法規(guī)、國務院文件和經國務院批準的部門規(guī)章的部分規(guī)定的，按規(guī)定程序辦理。鼓勵加強地方立法，對試點成熟的改革事項，適時將相關規(guī)范性文件上升為地方性法規(guī)和規(guī)章。建立自貿試驗區(qū)綜合法律服務窗口等司法保障和服務體系?！斗桨浮返牧硪粋€特點是，支持鼓勵在某些領域參照國際慣例，積極探索政策創(chuàng)新。比如，提出探索適應企業(yè)國際化發(fā)展需要的創(chuàng)新人才服務體系和國際人才流動通行制度，研究完善促進投資和貿易的稅收政策。通過這些法制和政策雙重保障，將為充分發(fā)揮自貿試驗區(qū)先行先試作用，大膽闖、大膽試、自主改，提供強有力的保障。
?。ㄗ髡呦瞪虾Ｊ腥嗣裾l(fā)展研究中心主任、黨組書記，研究員、博士生導師。）
