低空經(jīng)濟作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，得到了政策的大力支持，2023年市場規(guī)模已超5000億元。本文從政策支持、行業(yè)現(xiàn)狀、面臨的挑戰(zhàn)等角度出發(fā)，明確了低空經(jīng)濟的發(fā)展路徑和未來趨勢，旨在為政府、企業(yè)和相關(guān)研究機構(gòu)決策提供依據(jù)。
（一）國內(nèi)外政策演變歷程
在全球視野下，低空經(jīng)濟的發(fā)展已成為多國政府關(guān)注的焦點，并得到了相應(yīng)的政策支持。以美國為例，聯(lián)邦航空管理局（FAA）出臺《新時代航空戰(zhàn)略》，旨在通過現(xiàn)代化空中交通管理系統(tǒng)，支持無人機和其他新興航空技術(shù)的發(fā)展。歐盟亦發(fā)布了《歐洲天空一體化計劃》，強調(diào)無人機與有人機融合飛行的推進，促進空中交通管理創(chuàng)新。日本、新加坡等諸多國家亦先后積極制定出臺相關(guān)政策，全力為低空經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展提供堅實有力的支持，逐步構(gòu)建起適應(yīng)低空經(jīng)濟發(fā)展的政策環(huán)境體系，推動低空經(jīng)濟在其國內(nèi)實現(xiàn)快速增長與可持續(xù)發(fā)展。
在國內(nèi)，低空經(jīng)濟的政策演變經(jīng)歷了多個階段。2010年，國務(wù)院、中央軍委印發(fā)《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》，標志著我國低空空域管理改革的啟動。此后，政策密集出臺：2021年，《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》開創(chuàng)性地將“低空經(jīng)濟”納入國家規(guī)劃體系，標志著其正式上升為國家戰(zhàn)略；2023年，中央經(jīng)濟工作會議，正式將低空經(jīng)濟明確列為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，為其發(fā)展注入強勁動力；2024年，低空經(jīng)濟更是首次榮登政府工作報告這一重要舞臺，其重要性和影響力得到顯著提升。與此同時，工業(yè)和信息化部等四部門聯(lián)合發(fā)布的《通用航空裝備創(chuàng)新應(yīng)用實施方案（2024—2030年）》精心繪制了未來幾年低空經(jīng)濟的發(fā)展藍圖，并提出兩個目標：到2027年，新型通用航空裝備實現(xiàn)商業(yè)應(yīng)用；到2030年，低空經(jīng)濟形成萬億級市場規(guī)模。各地方政府也積極響應(yīng)，推出專項規(guī)劃和資金支持政策。
（二）國內(nèi)各地區(qū)政策分析
截至目前，全國已有近30個省份將發(fā)展低空經(jīng)濟納入政府工作報告或出臺相關(guān)政策。2024年，各省市政府工作報告統(tǒng)計如圖1所示。本文收集了2023年以來全國26個省份共139份政策文件，從地區(qū)分析、政策類型、印發(fā)時間、牽頭單位、關(guān)鍵任務(wù)等幾個維度進行統(tǒng)計分析。
圖1 2024 年各省市政府工作報告統(tǒng)計
從地域分布的角度審視，政策發(fā)布顯示出顯著的區(qū)域性特征。華東和華南地區(qū)在政策制定上表現(xiàn)活躍，尤其是廣東省、江蘇省和浙江省，這三個省份共有53個地市出臺了66項政策，占全國政策總數(shù)的46.7%。這一趨勢與這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、完善的產(chǎn)業(yè)鏈、科技創(chuàng)新能力以及市場需求的強度密切相關(guān)。同時，這些地區(qū)的市場經(jīng)濟活躍，企業(yè)積極尋找新的增長點，使得低空經(jīng)濟成為關(guān)注的焦點。相比之下，其他地區(qū)雖然也在努力追趕，但在政策制定的數(shù)量和推進速度上略顯不足。以東北地區(qū)為例，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一和經(jīng)濟活力有限，其在低空經(jīng)濟政策的制定上相對緩慢，但正在逐步增加政策投入，努力探索適合本地區(qū)實際的低空經(jīng)濟發(fā)展路徑。各省政策分布統(tǒng)計如圖2所示。
圖2 各省政策分布統(tǒng)計
在政策印發(fā)的牽頭部門方面，63%的政策由地方人民政府（包括辦公室和管委會）主導(dǎo)印發(fā)，充分體現(xiàn)了地方政府在推動低空經(jīng)濟發(fā)展中的核心作用，從宏觀層面進行統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)各方資源，制定符合本地區(qū)實際情況的發(fā)展戰(zhàn)略。與此同時，32%的政策由國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部和交通運輸部三大主管部門牽頭印發(fā)，這些部門在經(jīng)濟規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)管理和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域具備專業(yè)優(yōu)勢，能夠在各自職責(zé)范圍內(nèi)有效推動低空經(jīng)濟相關(guān)工作的開展。此外，部分地區(qū)積極布局，設(shè)立新機構(gòu)主動研究，搶占低空經(jīng)濟發(fā)展的先機。例如，安徽省合肥市由推進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作委員會辦公室印發(fā)了《合肥市低空經(jīng)濟發(fā)展行動計劃（2023—2025年）》，更加聚焦低空經(jīng)濟發(fā)展中的關(guān)鍵問題，集中資源進行深入研究和技術(shù)突破；江西省共青城市由推進低空經(jīng)濟發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《共青城市低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)三年行動計劃（2024—2026年）》，加強對低空經(jīng)濟發(fā)展的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保各項政策措施能夠有效落實。各省政策印發(fā)的牽頭部門統(tǒng)計如圖3所示（由于各省的政府部門名稱存在差異，為方便統(tǒng)計，進行了分類整理。如：工業(yè)和信息化廳、工業(yè)和信息化局、科學(xué)技術(shù)和工業(yè)信息化局、科學(xué)技術(shù)和信息化局、經(jīng)濟與信息化委員會、經(jīng)濟和信息化局等部門簡稱為工信部門，自治區(qū)人民政府、省人民政府辦公廳、市/區(qū)省人民政府辦公室、區(qū)工委管委會黨政辦公室等簡稱為政府部門）。
圖3 各省政策印發(fā)的牽頭部門統(tǒng)計
從政策文件印發(fā)時間分析，地方政府在響應(yīng)中央經(jīng)濟工作會議和2024年兩會精神方面表現(xiàn)出積極的行動力，尤其在推動低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時期，展現(xiàn)出顯著的時間集中性。特別是在2024年第三季度，政策文件的密集發(fā)布，既體現(xiàn)了地方政府對國家政策導(dǎo)向的快速響應(yīng)和地方實際情況的有效結(jié)合，也反映了地方政府在經(jīng)過充分的前期調(diào)研和準備后，對低空經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃和部署已趨于成熟。這些政策的出臺，不僅能夠確保國家政策得到有效實施，還能夠為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供明確的指導(dǎo)和實踐依據(jù)。政策文件印發(fā)時間統(tǒng)計如圖4所示。
通過詞云圖（對政策文件名稱及主要任務(wù)進行數(shù)據(jù)處理）分析，各地區(qū)政策雖有特色，但普遍集中于以下幾個關(guān)鍵任務(wù)：創(chuàng)新場景應(yīng)用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)培育服務(wù)、低空飛行、通航制造和空域生態(tài)，并加速低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的培育與技術(shù)創(chuàng)新。具體來看，在創(chuàng)新場景應(yīng)用方面，各地區(qū)正積極探索低空經(jīng)濟在城市空中交通、低空旅游、應(yīng)急救援等多個領(lǐng)域的應(yīng)用模式，旨在通過拓展創(chuàng)新應(yīng)用場景，擴大低空經(jīng)濟的市場潛力。在基建方面，政策強調(diào)增加對通用機場、起降點、通信網(wǎng)絡(luò)和導(dǎo)航設(shè)施的投資，為低空經(jīng)濟的發(fā)展提供必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。在產(chǎn)業(yè)培育服務(wù)領(lǐng)域，政策著重培養(yǎng)低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈的上下游企業(yè)，并加強企業(yè)間的合作，以提升整個產(chǎn)業(yè)的競爭力。在低空飛行和通航制造領(lǐng)域，政策推動飛行器技術(shù)的研發(fā)創(chuàng)新，提升通航制造水平，并確保低空飛行的安全性。而在空域生態(tài)建設(shè)方面，政策著力深化空域管理改革，優(yōu)化空域資源配置，為低空經(jīng)濟的發(fā)展營造一個良好的環(huán)境。這些政策措施共同構(gòu)成了推動低空經(jīng)濟發(fā)展的多維框架，旨在通過綜合施策，實現(xiàn)低空經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。政策文件及政策主要任務(wù)的詞云圖。
（三）各地政策的特點分析
目前，各地區(qū)低空經(jīng)濟政策存在一定的差異，在發(fā)展目標、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、應(yīng)用場景、協(xié)同發(fā)展、政策扶持等政策重點方面有所不同。
一是明確發(fā)展目標。各地政策普遍明確了低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標，包括建設(shè)通用機場、起降場等基礎(chǔ)設(shè)施，培育龍頭企業(yè)、專精特新企業(yè)，提升創(chuàng)新能力，拓展應(yīng)用場景，開通低空航線等，不同地區(qū)根據(jù)自身實際情況制定了不同的目標。例如，上海計劃到2027年核心產(chǎn)業(yè)規(guī)模達到500億元以上，打造低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高地、商業(yè)應(yīng)用高地和運營服務(wù)高地；北京力爭到2027年低空經(jīng)濟相關(guān)企業(yè)數(shù)量突破5000家，帶動全市經(jīng)濟增長超1000億元，建成低空經(jīng)濟創(chuàng)新城市、全國低空經(jīng)濟示范區(qū)；深圳則以打造全球低空經(jīng)濟總部研發(fā)中心、高端智造中心、全場景示范驗證中心和一站式解決方案供給中心為基本定位。
二是支持產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。各地政策注重支持低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，鼓勵企業(yè)加大研發(fā)投入，建設(shè)創(chuàng)新平臺，參與編制國家、國際標準，提升產(chǎn)業(yè)核心競爭力。不同地區(qū)有各自的特色，具體體現(xiàn)在政策的主要任務(wù)部分，包括加強低空空域管理改革、加快低空基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增強低空產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力、打造低空制造產(chǎn)業(yè)高地、積極拓展低空飛行應(yīng)用場景和提升綜合服務(wù)保障能力等。例如，廣東省以粵港澳大灣區(qū)為核心，發(fā)揮工業(yè)制造優(yōu)勢強化全鏈發(fā)展；湖南省構(gòu)建全域低空空域協(xié)同運行管理的技術(shù)和制度保障體系，包括制定地方標準、打造產(chǎn)業(yè)集群、引進投資項目等舉措。
三是注重協(xié)同發(fā)展。各地政策強調(diào)低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，加強區(qū)域合作，推動產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新，共同打造低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)集群。例如，在飛行器制造方面，上海著重支持動力配套的研發(fā)及產(chǎn)業(yè)化，北京側(cè)重支持先進整機研制；在服務(wù)保障方面，上海、深圳、北京在適航審定、安全監(jiān)管等方面各有側(cè)重點；在地區(qū)分工方面，安徽省提出發(fā)揮皖南山水資源、皖西紅色資源、環(huán)巢湖生態(tài)資源、皖北楚漢文化資源優(yōu)勢，謀劃低空旅游項目，開通連接景區(qū)、度假區(qū)、主題公園的旅游航線，開發(fā)空中游覽、航拍攝影、航空表演、私人飛行等低空消費項目，探索無人機競速等低空飛行賽事，形成低空旅游網(wǎng)絡(luò)體系。
四是突出應(yīng)用導(dǎo)向。各地低空經(jīng)濟政策突出應(yīng)用導(dǎo)向，積極拓展低空經(jīng)濟應(yīng)用場景，推動低空經(jīng)濟與其他產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，提升低空經(jīng)濟的市場需求，主要包括應(yīng)急救援、物流配送、城際通勤、特色文旅、公共服務(wù)、智慧城市建設(shè)等方面。例如，河北省提出圍繞航空培訓(xùn)、短途運輸、農(nóng)林植保、物探巡檢、生態(tài)檢測、航拍航測等領(lǐng)域，支持各市探索開放開發(fā)一批公共管理應(yīng)用場景和商業(yè)應(yīng)用場景，牽引發(fā)展低空制造特色產(chǎn)業(yè)；江蘇省提出開發(fā)通用航空物流服務(wù)，鼓勵具備條件的地區(qū)或企業(yè)積極開展低空物流配送業(yè)務(wù)，支持在符合安全要求的條件下探索建立低空即時配送網(wǎng)絡(luò)，全面有序拓展應(yīng)急救援、醫(yī)療救護、農(nóng)林植保、國土測繪、城鄉(xiāng)治理、公共安全監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、氣象，以及電力、江河湖庫、交通線路巡檢巡查等領(lǐng)域的應(yīng)用場景。(作者：高信波)
