海洋是高質量發展的戰略要地，海洋治理是國家治理的重要組成部分。海洋治理突出多元主體的積極參與和協作，是海洋保護與利用的基礎，因此，建設海洋強國、構建海洋命運共同體都離不開海洋治理現代化。推進海洋治理現代化需要創新思路，革除傳統海洋管理模式中的弊端，推動海洋治理多元主體間的協調協作。在海洋治理實踐過程中，由于各治理主體持有不同的目標，需要協調不同的利益訴求。深入推動國家海洋治理現代化，需掌握海洋治理現代化的內在邏輯，剖析海洋治理中的現實問題并探究突破路徑。
1.海洋治理現代化的邏輯審視
1.1內涵界定
海洋治理現代化涉及“治理”和“現代化”兩個關鍵詞。“治理”一詞蘊含著“多元化”，“治理”主體是多元的，呈現扁平化、體系化狀態。治理不同于管理，“管理”的主體是一元的，是從上到下的垂直單向過程，更加強調國家行政主體性，弱化了國家與民間或民間組織層面公共管理活動的互動。“治理”不僅呈現出從上至下、從下至上的形態，還表現為從中間向下、向上拓展、延伸開來。“治理”強調的是特定群體為了共同的總體目標，通過協商合作對公共事務進行管理的過程。治理的主體呈現多元化特征，不僅包括以政府為主導的社會公共機構，還包括社會組織、團體、企業、公眾等多方主體，是涉及地方層面、國家層面乃至全球層面的全方位、多層次的過程。從實踐上來看，“治理”比“管理”更具時效性、精準性和柔韌性。“現代化”是一個動態過程，是新興國家不斷從低級到高級、持續自我發展和創新的過程，是全社會范圍政治、經濟、文化、社會、生態等不同領域不斷建設和繁榮的過程。本質上來講，“現代化”作為實踐過程，既具有社會性，又具有歷史性，核心主題在于人的現代化。同時，現代化是充分利用科技賦能的過程。簡要來講，海洋治理現代化基于中國式現代化發展，在政府主導下，吸引各類企業、各種社會機構、沿海民眾等多元主體參與海洋治理，并形成多元合作、互動互通的新型治理形態，是將海洋治理制度優勢轉化為海洋治理效能的實現過程，體現海洋場域空間中國家治理現代化的直接投射。
1.2邏輯起點
海洋治理現代化是建設海洋強國的必然要求，也是構建海洋命運共同體的本質要求。海洋治理現代化的邏輯起點集中表現在三個層面。一是政治邏輯層面。建設海洋強國是新時代中國特色社會主義事業的重要組成部分，也是中國式現代化的必然選擇。現代化國家既是陸域強國，也是海洋強國，更是陸海兼修的現代化強國。“以海強國，人海和諧”是中國海洋事業的未來方向，海洋治理現代化是國家治理能力現代化的題中應有之義。政府公信力不僅基于頂層謀劃的權威，更在于公眾的支持、認可和理解，多元主體投身的治理現代化是提升公共政策可行性與夯實政府公眾基礎的關鍵支撐力量。二是海洋邏輯層面。海洋是自然資源的寶庫和全球氣候的重要調節器，也是人類賴以生存的空間。面對復雜國際形勢和西方脫鉤斷鏈的威脅，全球能源、糧食、資源供應短缺與人口增長矛盾進一步顯現，開發海洋資源、建設藍色糧倉成為各國的必然選擇。海洋已成為全球經濟和科技發展的焦點，也成為各國空間資源爭奪的主戰場。隨著陸地資源因過度開發利用而逐漸緊缺，人類活動逐步向海洋延伸，海洋開發利用程度不斷提高。因此，海洋治理現代化成為新常態、新需求、新問題的有效應對方式。三是全球邏輯層面。深度參與全球海洋治理是我國建設海洋強國、實現中國式現代化的必由之路。海洋作為我國參與全球治理的重要抓手，面臨著公共產品供給不足和地緣政治競爭挑戰。中國作為世界上最早利用海洋的國家，提出并踐行海洋命運共同體理念，是全球海洋治理的積極參與者、引領者和貢獻者。
1.3邏輯框架
理論層面上，海洋治理現代化基于系統性規劃與整體性推進對傳統海洋管理進行創新與發展。系統性規劃需要全方位、多視角考慮相關影響因素，開展統籌安排；整體性推進需要全鏈條、深層次整合優化各種要素，從“時空”兩個維度權衡海洋發展成效。從上述內涵界定與邏輯起點闡釋切入，在理論層面建構起體系化邏輯框架。首先，海洋治理現代化的前提是意識與理念現代化。不同的主體有著不同的現代化理念，例如在學界視野，現代化表明了一種公平、正義和質量；在海洋治理實踐者視野，現代化則更加傾向于實踐要求，如海洋智能化、海域利用立體化。意識是行動的前提和基礎，只有確立理念現代化才能實現治理行為現代化。其次，制度確立是海洋治理現代化的重要基礎。海洋治理需要聯動利益相關主體進行對話、協商，達成共識，形成治理實踐中共同認可的契約與規范。此外，海洋治理現代化離不開多元利益相關主體的協作配合，公眾參與的廣泛性和管理的扁平化是海洋治理現代化的基本體現。海洋治理牽扯到諸多問題，事關參與海洋開發活動的政府、社會組織和個人等各類利益相關主體。因此，必須促進涉海管理機構協同合作，倡導公眾積極參與海洋治理，只有各類利益相關主體聯合一致，才能進一步保護海洋環境，實現海洋領域可持續發展。多元利益相關主體的參與往往會增大達成共識的難度，但是這種方式仍然是獲取對海洋治理最廣泛支持的重要途徑。最后，科技賦能是海洋治理現代化的技術支撐。信息技術、數字化、互聯網、人工智能成為推進海洋治理現代化的關鍵手段。通過數字化手段在海洋治理中的應用，進行數字化監管、數字化決策，建設現代化的智慧海洋，同時提高公眾對海洋治理的參與度和認知度，促進治理的透明度和公正性；加強國際合作，打破信息壁壘實現共享資源和技術，促進全球海洋治理體系建設與完善。
2.海洋治理現代化的實踐困頓
海洋治理現代化作為一種前沿的海洋管理模式，已經得到了學界和業界的青睞和認可，但因受到國際環境、歷史基礎和現實條件等約束，海洋治理現代化在諸多方面尚需不斷創新、發展與完善。
2.1海洋治理觀念落后
觀念是行動的先導，決定行動的方向。正確科學的現代化治理觀念，為海洋治理現代化提供行動遵循。從我國海洋治理實踐來看，落后的治理觀念限制了海洋治理現代化的發展進程。受傳統行政管理體制影響，從古至今所形成的官僚制、獨裁制和集中制使得科層制的管理模式在我國留下了深深的烙印，政府在經濟社會發展各個環節中掌握著相對較大的權力、權利和權威，管理著經濟社會發展的各個層面，海洋同樣被納入管理范疇。在海洋管理領域中，政府擁有更大的管理職權，海洋行政主管部門對海洋經濟發展、海洋資源開發、海洋生態環境保護、海洋科技創新、海洋權益維護等都需要進行規范并監管。然而這些并非海洋治理的全部內容，治理是多元化的管理方式，僅僅通過強制要求和管控無法解決所有問題，需要廣泛吸納公眾和多元主體參與海洋決策、海洋發展。實際上，絕大多數人尚未形成真正的治理觀念，乃至大多數人對治理的本質缺乏理解，這種思維局限在很大程度上阻礙了海洋治理現代化的發展進程。
2.2涉海管理職能配置不到位
管理職能作為一種職責和功能，體現著政府本質和行為活動。當前，我國涉海管理職能分散在多個國家機關，由此造成了職能配置交叉重疊，對我國海洋治理造成了直接影響。一是涉海管理職能分散化。當前，中央層面的涉海管理職能被分散到國家發展和改革委員會、自然資源部、農業農村部、交通運輸部、生態環境部、應急管理部、水利部、外交部、公安部和中共中央軍事委員會等多個部門，地方層面更為復雜多樣，不同程度地對海洋治理產生了一定掣肘。二是涉海管理職能配置重疊。雖然涉海管理職能完成了重置，但是仍然存在著職能配置重疊的現象。例如，生態環境部和自然資源部在海洋生態環境治理層面存在著一定程度的職責交叉現象，自然資源部、外交部、公安部和中共中央軍事委員會在海上執法方面存在職能重疊。三是陸海部門管理的職能沖突。海洋管理部門與陸地管理部門在責任分擔上很難形成共識，很難以切實可行的舉措實現共同治理，極易出現治理沖突，引發海陸管理部門之間的“責任赤字”。例如，水利部指導海岸灘涂的治理和開發，而海岸灘涂作為陸地和海洋的邊界，容易產生海洋管理部門與陸地管理部門的職能沖突，引起灘涂管轄權爭議，影響政府部門的管理效率。海洋治理問題不能一概用陸域治理方式去解決，如何劃分海陸管理職責、采用什么形態的管理體制是當前海洋治理的重要議題。
2.3海洋管理機構設置不統一
當前，中央層面的涉海管理機構達到13個，而地方層面在機構改革中都是按照地方實際情況重置海洋管理機構，海洋管理機構上下設置不統一的現象十分突出。例如，省級層面福建省海洋與漁業局、廣西壯族自治區海洋局、山東省海洋局、浙江省海洋經濟發展廳、海南省海洋廳、遼寧省海洋局先后成立，不同程度承擔部分海洋管理職能；廣東、江蘇、浙江、天津、河北、遼寧六省（直轄市）的自然資源廳主要承擔海洋資源要素管理；上海市海洋局與上海市水務局合署辦公。這種機構設置情況導致了省級層面與中央層面涉海管理機構上下工作不暢。這種現象在市、縣兩級更為明顯，例如，浙江省三門縣海洋漁業管理機構為農業農村局，市級層面的海洋漁業管理機構為臺州市港航口岸和漁業管理局，省級層面海洋漁業管理機構為浙江省海洋經濟廳，中央層面的海洋漁業管理機構為農業農村部。這種海洋管理機構上下隸屬關系不統一的現象造成諸多管理問題，大大增加管理成本，降低海洋治理效率，阻礙海洋事業發展。
2.4海洋管理運行機制不順暢
海洋管理機構的職能設置分散化、職能重疊交叉等問題嚴重影響海洋管理部門之間的合作，造成海洋問題處理成本增加，甚至對海洋事務解決造成干擾，導致海洋管理運行機制不順暢。管理機構職能分散化導致海洋問題多頭管理，存在同級部門之間對管理責任相互推諉、扯皮的現象。涉海管理部門在海洋治理中存在共同利益，而利益沖突會影響部門協作，進而影響海洋經濟的發展。為此，一些海洋大省、海洋強市、海洋大市根據海洋經濟發展要求，因地制宜地開始重構獨立的海洋綜合管理機構。2022年6月9日，經中央機構編制委員會辦公室、遼寧省機構編制委員會辦公室批準，大連市海洋發展局正式掛牌。2023年，浙江省象山縣漁業局從水利和漁業局分離出來。本輪機構改革中，浙江省新組建了海洋經濟發展廳、寧波市海洋經濟發展局、舟山市海洋經濟發展局、普陀區海洋經濟發展局；海南省海洋廳、遼寧省海洋局、深圳市海洋發展局、廈門市海洋與漁業綜合執法支隊先后掛牌成立，可以理解為這是因地制宜地建立現代海洋綜合管理體系。目前，浙江省擁有自然資源廳和海洋經濟發展廳兩個海洋行政主管機構，自然資源廳側重于海洋資源要素管理，海洋經濟發展廳側重于海洋經濟發展，兩個機構的協同關系尚未完全建立。海洋治理現代化需要破除結構性短板的制約，深化海洋管理運行機制改革，以全新的理論思路指導海洋治理現代化的實踐探索，開創新時代海洋治理現代化新格局。
圖1 省級海洋主管機構模式
3.海洋治理現代化的路徑突破
面對中國式現代化的全新賽道，必然要求推動海洋治理現代化邁上新臺階，為實現國家治理現代化奠定堅實的基礎。為此，本文基于學理上對海洋治理現代化的邏輯表征和對實踐中海洋治理現代化困頓的描述，為進一步推進海洋治理現代化，唱響海洋治理健康發展強音，探索性提出實現海洋治理現代化的突破路徑。
3.1建立健全海洋法律體系
法治化是治理現代化的制度特征，更是治理現代化的必由之路和顯著標志。海洋現代化的達成依賴于治理現代化的深入推進，實現海洋治理現代化離不開法治化的有效保障。海洋治理現代化的關鍵在于法治化，真正認知法治，能夠有法可依。因此，需要從三個方面建立健全海洋法律體系。第一，制定海洋基本法。海洋基本法是具有基礎性、完整性的法律，對海洋發展做出整體性的規定和描述。第二，健全海洋執法體系。制定海洋行政執法的相關規定和法律條文，進而形成有效的海洋執法體系，解決執法力量分散、執法主體不協調、部分職能交叉、執法效能難以放大等難題。第三，建立健全法律監督體系。作為法律法規有效執行的關鍵支撐，良性的法律監督應當明確海洋法律法規的落地與執行效果，規定不當執法須承擔的制裁與懲處，確保海洋法律法規在實施過程中不被濫用或偏離原意。
3.2完善海洋管理體制機制
海洋協同治理的要旨在于破除行政區劃壁壘，推進海洋治理現代化需要進一步促使地方海洋管理機構及其職能設置與中央政府相吻合。國家層面海洋管理機構主要由自然資源部、農業農村部、生態環境部及中共中央軍事委員會下屬的中國海警局構成，還涉及外交部、水利部、國家發展和改革委員會、交通運輸部等部分海洋治理相關職責。主要構成部門中，掌握海上執法權力的海警局自成體系，直接由中共中央軍事委員會負責。而絕大多數省級政府海洋管理機構設置為自然資源廳、生態環境廳、農業農村廳，與國家層面設置的自然資源部、生態環境部、農業農村部相吻合，減少中央與地方海洋治理中在管理機構上差異的問題，促進中央與地方組織部門設置系統化，從系統工程和全局角度尋求海洋治理之道。目前，山東、海南等省相繼成立海洋發展委員會。山東、廣西、福建在省級層面設立的海洋管理機構，以及2024年年初浙江省設立的海洋經濟發展廳、海南省海洋廳仍然保留了海洋的特色，也許可以成為將來我國涉海管理機構重置的新方向。對于破解海洋治理過程中多部門間各種爭端難以協調問題，需要全方位、多層次考慮建立高層次海洋協調議事機制來實現。
3.3優化涉海管理職能
整合海洋治理職能，明確劃分職能邊界，優化我國海洋治理機構的職能設置，成為當前海洋治理中的一項重要內容。一方面，各涉海機構在職能設置上要避免交叉。當前中共中央外事工作委員會辦公室、自然資源部、外交部、交通運輸部等部門在維護海洋權益時存在職責不清晰的現象，管理屬性不明確，對于如何高效維護國家海洋權益方面容易引起爭議或擱置；農業農村部履行漁業漁政管理職能與中國海警局履行海上執法職能存在交叉，對海上漁業管理活動何種狀況下由農業農村部承擔.何種狀況下由中國海警局承擔，兩個中央部門間尚無明確的界線劃分。因此，海洋治理過程中各主體職能重置尚需進一步推進。另一方面，各涉海機構要厘清部門職責邊界。職能交叉重疊往往會引起各個涉海部門間的沖突，也反映出各個涉海部門之間存在著共同的利益。當前，亟需建立完善的涉海管理機構間的信息共享、聯動機制，加強組織領導保障，形成合力，解決海洋治理中管理機構職責邊界不清晰的問題。
3.4強化現代化海洋意識
海洋治理現代化強調治理的民主化、科學化、法制化，海洋現代化理念可以從以下三個維度進行闡釋：一是協商治理意識。在多方利益相關者共同參與下，將傳統的控制思維、管理觀念轉化為多元參與、共同協商，通過平等交流、坦誠對話達成共識或協調分歧。決策過程中充分考慮各主體的訴求和優勢，達成特定情境下的最終共識，并將其作為治理的行動準則和前提條件。二是多主體參與意識。政府是治理的重要責任主體，海洋治理要堅持政府負責的原則，但是海洋治理的主體不只/僅有政府，非政府組織、社會公眾等都是海洋治理的重要參與者，在海洋治理實踐中承擔政府無法履行的職責。非政府組織、社會公眾等多元利益相關者都須承擔相應的責任，積極參與到海洋治理中，厘清自身的權責邊界，增強海洋治理專業性。三是海洋意識教育。加強海洋知識學習，普及海洋生態和環境科普知識，傳播海洋可持續發展和海洋經濟高質量發展理念，構建公眾保護海洋生態、堅持可持續發展的觀念體系，強化公眾現代化治理理念。在沿海地區的學校開展面向青少年的海洋知識普及教育活動，以海洋知識競答等多種方式培養青少年的現代海洋意識，從而提高社會公眾參與海洋治理政策和規劃制定的積極性，引導公眾對政策實施和執行進行監督。
3.5健全公共參與機制
“一軸多元共治”是具有鮮明中國特色的社
會治理形態，體現為政府部門“自上而下”與基層組織“自下而上”的雙向互動。海洋治理愈發成為新時代中國彰顯大國責任的重要舞臺。海洋治理作為當下海洋發展中亟待解決的問題，不可能單獨依靠政府解決，需要各級政府、組織乃至個人都參與到海洋治理中來。政府作為海洋治理的主體承擔主導作用，非政府組織承擔助推作用，社會公眾發揮參與和監督作用。所有參與方各司其職、共同努力，海洋治理現代化才能穩步推進。一方面，增強非政府組織在海洋治理中的作用。非政府組織通過宣傳、調查研究、信息共享等多種方式直接或間接參與海洋治理。近幾年，非政府組織不斷壯大，成為海洋治理隊伍中重要的一支力量，在海洋生態保護、資源保護和海洋環保等方面發揮了重要作用。通過簡化非政府組織的行政審批，實施減免稅收政策，加強海洋人才隊伍建設，促進非政府組織積極參與海洋治理。另一方面，建立公眾參與海洋治理機制。提升公眾保護海洋生態、海洋環境的能力，加強海洋法律法規宣貫，強化依法治海意識，提升公眾參與海洋治理水平，增強海洋規劃、政策和項目決策的科學性。
3.6推進數字技術應用
政務服務數字化轉型是推進治理現代化的關鍵手段。隨著大數據、人工智能、互聯網、物聯網、云計算、5G等數字技術的快速發展和普遍應用，海洋治理現代化充分得益于科技創新帶來的便捷。一方面，海洋行政主管部門應借助數字技術手段打破時空限制，鼓勵和支持公眾利用網絡平臺，如公眾號、論壇、微博、微信等各抒己見，為海洋治理決策、海洋事業發展建言獻策，間接參與海洋治理，提高海洋治理現代化水平。另一方面，鼓勵各非政府組織建立資源平臺和數據庫，打破海洋治理主體間的壁壘，破除海洋發展的限制，深度參與全球海洋治理。比如各非政府組織可通過建立海洋生態監控數據庫，幫助政府預測海洋生態安全的空間分布格局，以便政府及時應對變化。（作者：王霞 顧波軍 田鵬楊帆）
