產(chǎn)業(yè)政策實質(zhì)上是政府對產(chǎn)業(yè)活動的一種主動干預(yù)， 其功能主要是彌補市場缺陷，有效配置資源，具體表現(xiàn)為加強對產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)，制訂切實可行、 利于產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的法規(guī)標準，以及出臺具有前瞻性的方針政策和具體的補貼措施等。政策的激勵和引導(dǎo)對一個新興產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展尤為重要。目前， 新能源汽車在總體上還處于發(fā)展的起步階段，因市場環(huán)境不完善而出現(xiàn)了市場低效的問題。政策規(guī)制是糾正市場低效的一種有效手段。 ① 換句話說， 新能源汽車發(fā)展存在著政府實施激勵性政策和規(guī)制的需求。 ② 在實踐中， 新能源汽車作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在世界各國都已基本達成共識，各國政府都高度重視其發(fā)展，并在近年紛紛出臺了各種激勵政策，促進其技術(shù)研發(fā)，鼓勵其示范運行，進而推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。德國發(fā)明了世界上第一輛燃油汽車，開發(fā)了世界上第一條高速公路， 也是傳統(tǒng)汽車工業(yè)強國，汽車工業(yè)產(chǎn)值約占國內(nèi)生產(chǎn)總值總量的 20% 。為了保持在全球汽車工業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位，德國政府近年來不斷推出激勵新能源汽車發(fā)展的政策， 前所未有地加大了新能源汽車研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化力度， 其主要政策思路對我國發(fā)展新能源汽車具有一定的借鑒意義。
一、 政策制定的背景
( 一) 全球新能源汽車發(fā)展的影響
在能源消耗和環(huán)境污染的雙重壓力下， 世界各國政產(chǎn)學研界都把新能源汽車的研制和推廣作為未來戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育的重點之一。世界上主要的汽車技術(shù)先進國家，如美國、 日本和歐洲的一些國家都制定了新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策， 從發(fā)展規(guī)劃、 示范運行和推廣應(yīng)用上予以支持， 具體做法如下:
1、 制定清晰的新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確目標和技術(shù)路線， 提出不同階段汽車節(jié)能和減排計劃;
2、實施大規(guī)模的“政府 － 企業(yè)合作伙伴” 項目， 推動新能源汽車的研發(fā)和示范;
3、 制定并實施多層次優(yōu)惠政策，鼓勵新能源汽車的推廣和應(yīng)用。把新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為國家戰(zhàn)略的一部分， 制定和實施激勵政策予以支持，這是世界各國的共同點，不同點是各國選擇了不同的重點扶持領(lǐng)域。如日本以產(chǎn)業(yè)競爭力為首要目標，在插電式混合動力、 純電動和燃料電池三種電動汽車上齊頭并進。美國以節(jié)能減排為首要目標出臺扶持政策， 力推增程式電動汽車和純電動汽車。而德國原來的重點是扶持清潔燃料汽車和燃料電池汽車， 受美國、 日本和中國等國對電動汽車的熱情日益高漲的影響， 特別是看到這些國家的電動汽車技術(shù)日趨成熟，德國開始戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向，近期以市場為目標力推純電動汽車和插電式混合動力汽車，同時把氫燃料電池汽車作為長遠發(fā)展目標，在政策扶持上相應(yīng)地轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c扶持電動汽車。
( 二) 歐盟政策框架的影響
歐盟歷來重視節(jié)能減排，制定的一系列能源和環(huán)保政策為其在世界上樹立了綠色標桿形象。歐盟政策對德國等歐盟國家新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的形成產(chǎn)生了重要的影響，在歐盟政策統(tǒng)一框架的指導(dǎo)下， 各國根據(jù)自身社會和經(jīng)濟發(fā)展水平， 以及對新能源汽車產(chǎn)業(yè)的重視程度， 制定各自的新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策。 ① 歐盟政策框架對德國新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的影響主要表現(xiàn)在兩個方面: 其一是低碳能源戰(zhàn)略，其二是嚴格的排放法規(guī)。在低碳能源戰(zhàn)略方面，歐盟一直走在世界前列， 從 1991 年起便開始出臺各種政策和計劃，強調(diào)節(jié)約能源和使用可再生能源。歐盟在1995 年發(fā)表了《歐盟能源政策綠皮書》 ，1997 年又公布了《歐盟未來能源: 可再生能源白皮書》 ， 確定了歐盟在能源結(jié)構(gòu)中增加可再生能源比例的行動綱領(lǐng)。歐盟在其出臺的一系列能源政策中，尤為重視可再生能源及生物燃料的應(yīng)用。 ② 歐盟委員會 2005 年通過“關(guān)于能源研發(fā)的第七框架計劃” ，強調(diào)可再生能源發(fā)電、 燃料生產(chǎn)、 清潔煤技術(shù)和智能能源網(wǎng)絡(luò)等的使用。在 2007 年，又公布了“新歐洲能源政策” ，提出到 2020 年將溫室效應(yīng)氣體排放量降低 20% ，將可再生能源的比例提高到 20% 的目標， 并把生物燃料和氫燃料作為發(fā)展重點。對歐盟而言，降低交通業(yè)對原油的需求量對于調(diào)整其整體能源結(jié)構(gòu)意義重大。目前，歐盟 96% 的交通工具仍然需要依賴石油驅(qū)動。因此， 歐盟希望到 2050 年能夠?qū)⒔煌I(yè)改造成為能效更高、 更加清潔、 具有競爭力和高度機動性、 能夠滿足經(jīng)濟發(fā)展需要的現(xiàn)代交通業(yè)。歐盟的具體計劃是，到 2030 年將城市交通中燃油汽車的數(shù)量削減一半左右，到 2050 年在城市交通中全面停用燃油汽車。
二、 德國新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策要點
近年來，德國憑借在可再生能源領(lǐng)域的領(lǐng)先技術(shù)，全力推動新能源汽車的發(fā)展和傳統(tǒng)汽車產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，而汽車產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型又帶動了整個德國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。 ③德國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展， 除了憑借其技術(shù)領(lǐng)域的優(yōu)勢外， 其產(chǎn)業(yè)政策的作用也不容忽視。下文從戰(zhàn)略目標、 重點扶持領(lǐng)域以及組織保障等方面對德國新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策進行要點解析。
( 一) 戰(zhàn)略目標
2009 年 1 月， 德國出臺《一攬子經(jīng)濟刺激計劃Ⅱ》 ， 從 2009 年到 2011 年為研發(fā)和推廣電動汽車提供 5 億歐元資金支持。同年 9 月， 德國發(fā)布《國家電動汽車發(fā)展計劃》 作為德國發(fā)展電動汽車的綱領(lǐng)性文件， 目標是到 2020 年， 德國所擁有已上路純電動和插電式混合動力汽車達 100 萬輛， 讓德國成為世界電動汽車市場的領(lǐng)軍者。①2010 年 5 月，德國政府成立了“電動汽車國家平臺” ( NPE) ; 2011 年 5月 16 日，“電動汽車國家平臺” 正式發(fā)布的第二份政策咨詢報告將未來德國電動汽車發(fā)展分為三個階段: 1、 2011 － 2014 年為市場準備階段，重點是研發(fā)和開展示范項目; 2、 2015 － 2017 年為市場推廣階段，重點是電動汽車及其配套基礎(chǔ)設(shè)施的市場推廣; 3、 2018 － 2020 年是規(guī)模化市場形成階段，重點是形成可持續(xù)的商業(yè)模式。 ②然而，根據(jù)德國能源與水經(jīng)濟協(xié)會( BDEW) 發(fā)布的信息， 德國目前注冊的電動汽車數(shù)量為 10401 輛，這個數(shù)目在 2012 年年初時為 4500 輛，到當年年底時是 7407輛。 ③ 關(guān)于 2020 年達到 100 萬輛的目標能否實現(xiàn)，目前在德國引起了廣泛的討論，若沒有財政補助，樂觀的情況下， 德國依然可以達到這個目標， 但是不樂觀的情況下，德國到 2020 年道路上只能擁有 15 萬到 20 萬輛電動汽車。 ④ 盡管電動汽車數(shù)量總目標不易實現(xiàn)，但是默克爾政府堅持這個目標，并強調(diào)這個目標對于德國成為電動汽車領(lǐng)先市場和電動汽車技術(shù)領(lǐng)先供應(yīng)國的重要性。
( 二) 政策重點扶持領(lǐng)域
德國在 2011 年 5 月 18 日發(fā)布的政府行動計劃中， 提出在 2013 年年底前將投入電動汽車研發(fā)的政府資助由之前規(guī)劃的 10 億歐元提高到 20 億歐元， 并將推動建設(shè) 3 － 4 個國家級大規(guī)模示范項目。 ⑤ 為確保電動汽車發(fā)展目標的實現(xiàn)， 德國政府在如下各方面通過制定政策予以支持。
1、 技術(shù)路線的選擇: 德國根據(jù)自身發(fā)展的實際情況， 在“國家氫能和燃料電池技術(shù)創(chuàng)新計劃” 已經(jīng)順利實施的背景下，將純電動汽車和插電式混合動力汽車以及增程式電動汽車作為發(fā)展對象， 即明確國家新能源汽車發(fā)展方向的“電動化” 趨勢。德國“國家電動交通工具發(fā)展計劃” 將重點放在電池和相關(guān)電驅(qū)動技術(shù)上， 該計劃所涉及的電動交通工具，主要指小汽車、 輕型商用車、 兩輪車( 踏板摩托車、 電動自行車) 以及輕型車，也包括城市巴士和其他車輛。 ⑥ 這個技術(shù)路線的選擇是結(jié)合了對國家電網(wǎng)和能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的考慮，因為大量發(fā)展電驅(qū)動交通工具， 可以將其載體電池連接至電網(wǎng)， 提高電網(wǎng)的運行效率和穩(wěn)定性， 并擴大一次能源的選擇范圍，減少對傳統(tǒng)能源的依賴。2、 對能量儲存技術(shù)的扶持: 德國把電池和雙層電容器的研發(fā)作為扶持的重點。
德國《國家電動汽車發(fā)展計劃》 對未來電池費用、 能量密度、 壽命和循環(huán)強度等參數(shù)都設(shè)定了具體的目標，強調(diào)在保證高效電池在功能方面的優(yōu)勢外， 還必須持續(xù)提高其質(zhì)量和可靠性以及降低成本，并明確電池作為儲能載體的雙重作用， 即除了承擔車輛的能源輸出、 牽引功能外，還應(yīng)作為電網(wǎng)的反饋部件。 ①早在 2007 年，德國政府就已經(jīng)把鋰離子電池作為攻堅項目予以扶持。德國聯(lián)邦教研部在“高 技 術(shù) 戰(zhàn) 略” 總 體 框 架 下， 于 2008 年 發(fā) 起 成 立 鋰 離 子 電 池 聯(lián) 盟（Lithium-ion battery， LIB) ，開展電能存儲技術(shù)， 尤其是鋰電池的開發(fā)工作， 聯(lián)邦政府在該聯(lián)盟啟動時撥付了 6000
三、 德國新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策對我國的啟示
通過以上對德國新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的考察， 可以從中得到如下一些對我國具有借鑒意義的啟示
第一，政府角色定位清晰，具體體現(xiàn)在政府主導(dǎo)政策制定， 引導(dǎo)建立市場， 搭建高層合作平臺。電動汽車是未來具有重大影響的新興產(chǎn)業(yè)， 各國政府在起步階段起到十分關(guān)鍵的作用。從德國《國家電動汽車發(fā)展計劃》 中可以看出， 德國政府在制定電動汽車發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)政策、 搭建高層合作平臺和促進政產(chǎn)學研合作上定位清晰，作用明顯。德國政府形成多部委協(xié)調(diào)機制， 建立了國家電動汽車平臺， 并成立專門的聯(lián)合工作組，協(xié)調(diào)政府各部門的工作， 促進政界、 科技界和工業(yè)界的合作，系統(tǒng)推進電動汽車的發(fā)展。
現(xiàn)階段，我國政府需要建立相關(guān)部委的協(xié)調(diào)機制，制定國家層面的統(tǒng)一發(fā)展框架。雖然我國目前也形成了“四部委” 聯(lián)合機制①， 但還應(yīng)當考慮納入國家能源局、交通部和環(huán)境部。同時，也需要借鑒德國建立一個新能源汽車的國家協(xié)調(diào)平臺， 整合政界、 產(chǎn)業(yè)界、 學術(shù)界、 地區(qū)和消費者的力量， 形成分工明確的聯(lián)合工作小組， 共同推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
第二，總體規(guī)劃全面細致，階段目標明確， 技術(shù)路線清晰。德國電動汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作為其能源轉(zhuǎn)向政策的重要組成部分，一直被聯(lián)邦政府置于戰(zhàn)略高度， 政府在其總體路線規(guī)劃上，尤其是技術(shù)研發(fā)目標上進行了詳細的布局。同時， 政府緊密聯(lián)系經(jīng)濟、 技術(shù)、 交通、 建筑、 教育等多方部門， 促成各方在發(fā)展未來交通和調(diào)整能源結(jié)構(gòu)方面保持高度一致。 ② 德國在“國家電動交通工具發(fā)展計劃” 中述及研究和開發(fā)領(lǐng)域時，既全面總結(jié)、 回顧以往的項目和成果， 又詳細分析今后研發(fā)工作的重點，甚至細化到具體的技術(shù)，具有很強的實踐指導(dǎo)性和操作性。 ③ 我國在新能源汽車的研發(fā)上，確立了“三縱三橫” 研發(fā)布局， 但在制定規(guī)劃時內(nèi)容空洞寬泛， 不便于實施，需要借鑒德國的做法，做細致規(guī)劃，不僅在技術(shù)研發(fā)上進行詳細布局， 還要在配套設(shè)施、 政策法規(guī)、 用戶培育及交通規(guī)劃等領(lǐng)域做出全面、 細致的安排。
第三，政府資助聚焦于技術(shù)研發(fā)，通過政府資助帶動產(chǎn)業(yè)投資， 形成企業(yè)主導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展的局面。德國相關(guān)扶持政策聚焦在研發(fā)和示范兩端， 未對電動車購車提供任何補貼，產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要依賴技術(shù)研發(fā)驅(qū)動和產(chǎn)業(yè)自我驅(qū)動。政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期對研發(fā)的支持政策有效地促進了德國新能源汽車的研發(fā)。如德國政府將電動汽車的關(guān)鍵技術(shù)———鋰離子電池技術(shù)作為攻堅項目， 為了促進鋰離子電池的研發(fā)，德國政府發(fā)起成立鋰離子電池聯(lián)盟， 并為此撥付 6000 萬歐元預(yù)算作為資助。但投資主體還是企業(yè)， 在鋰離子電池聯(lián)盟中， 德國產(chǎn)業(yè)界五大巨頭( 博世、 大眾、 巴斯夫、 EVONIK、 Lintec) 出資 3． 6 億歐元， 與科研應(yīng)用界的 60 家單位相互合作， ①共同攻克技術(shù)難關(guān)。由此可見， 產(chǎn)業(yè)自身就處于的主動位置。相比而言，我國新能源汽車部分核心技術(shù)研發(fā)水平落后， 產(chǎn)業(yè)化能力薄弱， 相關(guān)整車企業(yè)自主研發(fā)積極性不足。有鑒于此，我國政府和產(chǎn)業(yè)界應(yīng)進一步重視加大研發(fā)投入，并全力提升新能源汽車關(guān)鍵技術(shù)和零部件的產(chǎn)業(yè)化能力。新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策在具體的突破“點” 上要布局到位， 在新能源汽車相關(guān)的材料、 零部件、 電池組塊、 電池到整體系統(tǒng)以及應(yīng)用的整個價值鏈環(huán)節(jié)的研究、 優(yōu)化和融合上， 從基礎(chǔ)研究到市場引進，需要通過政府計劃聯(lián)合產(chǎn)業(yè)界、 科學界， 發(fā)揮協(xié)同作用。政府政策只是引導(dǎo)，真正的產(chǎn)業(yè)發(fā)展還是要靠產(chǎn)業(yè)自我驅(qū)動，政策真正的作用是通過實施各項重大資助項目，以促進和帶動產(chǎn)業(yè)鏈主體參與到市場和技術(shù)的準備工作中， 最終形成市場導(dǎo)向、 企業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。
最后，注重就業(yè)和培訓等看似邊緣但又重要的環(huán)節(jié)的計劃。對于電動汽車， 需要重新思考汽車的屬性，在開發(fā)更高效的電池和驅(qū)動系統(tǒng)的同時， 未來對于相關(guān)工程師和專業(yè)人員的培訓和教育也至關(guān)重要， 而這些都需要提前做好長遠規(guī)劃。德國在“國家電動交通工具發(fā)展計劃” 中，提出要對相關(guān)領(lǐng)域的人才進行培養(yǎng)和職業(yè)培訓，尤其是為已在業(yè)內(nèi)工作的技術(shù)人員提供再培訓， 同時還提到安全教育、 原材料可獲得性等環(huán)節(jié)，充分考慮了還未起步的電動車將要涉及的方方面面。而這些方面在我國還都是薄弱環(huán)節(jié)，因此可以借鑒德國的做法，盡快制定與電動汽車相關(guān)的就業(yè)培訓、 安全教育和原材料獲得等計劃， 以應(yīng)對電動汽車未來大規(guī)模發(fā)展的趨勢。
