按照吉林省生態(tài)環(huán)境廳關(guān)于大興調(diào)查研究的相關(guān)要求，2023年5月5日至23日，由吉林省生態(tài)環(huán)境廳科技與財(cái)務(wù)處組成的調(diào)研組對(duì)吉林省生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（以下簡稱EOD模式）開展情況進(jìn)行了專題調(diào)研。
調(diào)研工作采取問卷調(diào)查、組織座談、實(shí)地調(diào)研等多種形式開展，調(diào)研期間共發(fā)放調(diào)研問卷86份，收回問卷63份，調(diào)研組還實(shí)地走訪了長春、通化、白山、延邊等10余個(gè)有項(xiàng)目謀劃意向的縣（市、區(qū)）。通過調(diào)研，全面了解和掌握了各地對(duì)EOD模式項(xiàng)目相關(guān)政策的掌握情況和在項(xiàng)目謀劃和實(shí)施過程中遇到的問題。
基本情況
黨的十八大以來，我國推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)決心之大、力度之大、成效之大前所未有，污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)取得重大進(jìn)展，生態(tài)環(huán)境狀況持續(xù)改善，人民群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境的滿意度逐步提升。但生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作仍面臨著成果保持困難、治理模式單一、政府投入困難、社會(huì)資本參與度不高等難題。為尋找經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)保之間的平衡點(diǎn)，把環(huán)境資源轉(zhuǎn)化為發(fā)展資源、把生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，生態(tài)環(huán)境部組織開展了環(huán)境治理模式的創(chuàng)新實(shí)踐，EOD模式應(yīng)運(yùn)而生。
EOD模式是以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，以解決突出環(huán)境問題為重點(diǎn)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，通過吸引社會(huì)資本參與區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理，推動(dòng)公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)將未來生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的溢價(jià)前置到生態(tài)環(huán)境治理投入中，使得外部經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化，即生態(tài)環(huán)境治理的投入可以通過土地利用發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、文化旅游、健康養(yǎng)生、新能源等項(xiàng)目的收益獲得，實(shí)現(xiàn)生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。
2020年、2021年，生態(tài)環(huán)境部先后組織兩批EOD模式項(xiàng)目試點(diǎn)申報(bào)工作，吉林市中新食品區(qū)以黑土地保護(hù)及河湖治理為導(dǎo)向的藍(lán)靛果種植加工項(xiàng)目、遼源市北部采煤沉陷區(qū)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)項(xiàng)目、白山市江源區(qū)松灣廢棄老工業(yè)基地再利用生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)試點(diǎn)項(xiàng)目、長白山池西區(qū)南山生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)等4個(gè)吉林省EOD模式項(xiàng)目先后入選第一、第二批試點(diǎn)項(xiàng)目，入選數(shù)量超過全國平均數(shù)45%，在東北三省名列第一。
2022年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目儲(chǔ)備庫入庫指南（試行）》明確，將EOD模式項(xiàng)目列為支持對(duì)象，由此項(xiàng)目申報(bào)由試點(diǎn)制轉(zhuǎn)變?yōu)槿霂熘?，吉林省長春市雙陽城區(qū)如意湖片區(qū)開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（EOD模式）項(xiàng)目當(dāng)年成功入庫。今年，吉林省生態(tài)環(huán)境廳向生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目庫中推送的撫松縣小黃泥河流域生態(tài)治理及生態(tài)產(chǎn)業(yè)（EOD）開發(fā)、撫松縣仙人橋鎮(zhèn)基于“EOD”模式的湯河流域生態(tài)治理及生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目和吉林琿春敬信東方論壇生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）項(xiàng)目三個(gè)項(xiàng)目，已通過國家審核成功入庫。
當(dāng)前，各地參與EOD模式項(xiàng)目謀劃熱情很高，在收回63份問卷中，有37個(gè)市、縣（市、區(qū)）有謀劃EOD模式項(xiàng)目的意愿，其中如延邊州龍井市、通化二道江區(qū)及柳河縣等12個(gè)市、縣（市、區(qū)）已經(jīng)和相關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行對(duì)接，開展項(xiàng)目謀劃和方案編制等入庫前期準(zhǔn)備工作。
已列入試點(diǎn)（入庫）的8個(gè)項(xiàng)目，進(jìn)展較快的有雙陽區(qū)和長白山池西區(qū)項(xiàng)目。其中雙陽區(qū)項(xiàng)目獲得國開行吉林省分行17億元貸款授信，首期國開行承貸4.34億元已成功獲批。項(xiàng)目已完成招標(biāo)，流域治理工程已經(jīng)開工建設(shè)。池西區(qū)項(xiàng)目已選定投資合伙人，目前已簽訂合作協(xié)議，明確了投資股權(quán)、資本金注入、運(yùn)營管理等事宜，金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保問題已初步解決，省開行已經(jīng)完成預(yù)審，并將貸款納入2023年度計(jì)劃。其他項(xiàng)目正在積極推進(jìn)中。
存在問題
總體來看，EOD模式作為一種新的項(xiàng)目組織形式，能有效鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與以政府支出責(zé)任為主的生態(tài)環(huán)境治理與修復(fù)工作，降低公益性生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目政府支出、提升生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目造血功能，因此各級(jí)政府對(duì)此表現(xiàn)出了濃厚的參與興趣。但目前，EOD模式仍處于試點(diǎn)階段，在項(xiàng)目謀劃和實(shí)施過程中仍存在著一些問題，主要體現(xiàn)在以下方面。
1、政策理解存在誤區(qū)，EOD項(xiàng)目組織方式被泛化
一是將EOD模式作為項(xiàng)目融資手段。EOD模式是近幾年才在我國出現(xiàn)的“新概念、新名詞、新事物”，它實(shí)質(zhì)上是一種項(xiàng)目組織實(shí)施方式的創(chuàng)新，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多地方政府將它作為城市開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目獲取金融機(jī)構(gòu)融資的一種方式。
二是沒有急需解決的突出環(huán)境問題，為“EOD”而“EOD”。EOD項(xiàng)目是生態(tài)導(dǎo)向的開發(fā)項(xiàng)目，其中E是基礎(chǔ)，其他是圍繞這一基礎(chǔ)拓展的產(chǎn)業(yè)內(nèi)容。通俗來講，EOD項(xiàng)目是為解決突出環(huán)境問題而謀劃的項(xiàng)目，環(huán)境導(dǎo)向必須十分明確。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，地方謀劃的項(xiàng)目大多存在環(huán)境問題過于籠統(tǒng)、環(huán)境導(dǎo)向不夠突出、環(huán)境治理必要性不充分、環(huán)境治理目標(biāo)尚未定量等問題。
三是對(duì)一體化實(shí)施認(rèn)識(shí)不到位，部分處在謀劃階段的項(xiàng)目存在多個(gè)實(shí)施主體。EOD模式項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵是將生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目作為一個(gè)整體開展“一體化”實(shí)施，綜合測(cè)算整體項(xiàng)目的成本和收益，以此來避免兩類項(xiàng)目割裂實(shí)施，確保產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的有效反哺，但實(shí)施過程中仍有很多市、縣（市、區(qū)）對(duì)此認(rèn)識(shí)不到位。
四是對(duì)生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)深度融合認(rèn)識(shí)不清晰。EOD項(xiàng)目要求相關(guān)產(chǎn)業(yè)與治理項(xiàng)目應(yīng)做到空間臨近或者存在產(chǎn)業(yè)鏈上下游的關(guān)系，確保項(xiàng)目深度融合，互為條件，作為整體項(xiàng)目統(tǒng)籌實(shí)施。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)包裝的項(xiàng)目中生態(tài)治理項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目的貪大求全、生搬硬湊，將無關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行捆綁，甚至將已有工業(yè)企業(yè)改擴(kuò)建項(xiàng)目納入關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目不能有效融合，一體化實(shí)施難度大。
五是對(duì)接金融機(jī)構(gòu)單一。由于最初開展EOD模式項(xiàng)目試點(diǎn)的通知由生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委和國家開發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)布，因此造成部分地方政府形成EOD模式項(xiàng)目貸款僅能由國家開發(fā)銀行提供的片面認(rèn)識(shí)，不清楚目前政策性銀行和商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)均能參與EOD項(xiàng)目融資，且不同金融機(jī)構(gòu)之間可配合開展銀團(tuán)貸款業(yè)務(wù)。
2、輕項(xiàng)目謀劃，重項(xiàng)目入庫問題突出
調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，因國家入庫名額限制，大部分地區(qū)過分強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目入庫時(shí)間，對(duì)項(xiàng)目前期謀劃重視不夠，匆忙組織項(xiàng)目方案編制，前期調(diào)查研究不充分，基礎(chǔ)工作不扎實(shí)，導(dǎo)致倉促謀劃的項(xiàng)目幾次無法通過國家項(xiàng)目審核，或者即使通過國家審核納入儲(chǔ)備庫，由于子項(xiàng)目存在用地、用能等權(quán)益要素獲取障礙，導(dǎo)致項(xiàng)目無法落地實(shí)施。
3、過度依賴咨詢機(jī)構(gòu)，缺乏有效統(tǒng)一協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制
由于EOD項(xiàng)目是拼盤項(xiàng)目，又是新生事物，項(xiàng)目涉及行業(yè)較多，雖然EOD項(xiàng)目申報(bào)方均按照國家要求成立了項(xiàng)目組織推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，但實(shí)際項(xiàng)目謀劃過程中，各相應(yīng)的組成部門及牽頭部門，只起到根據(jù)方案編制方要求提供部分資料的作用，缺乏對(duì)項(xiàng)目的整體認(rèn)識(shí)和重要環(huán)節(jié)把控能力，方案編制過程中過于依賴咨詢機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致大多項(xiàng)目方案編制水平不高，一次性通過國家審核率較低，突出表現(xiàn)在環(huán)境問題總結(jié)提煉不夠，產(chǎn)業(yè)收益依據(jù)不夠充分、選取子項(xiàng)目關(guān)聯(lián)性差等問題。
4、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)資源匱乏，配套產(chǎn)業(yè)收益覆蓋能力普遍不足
吉林省作為老工業(yè)基地，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，長期依賴重工業(yè)支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，缺乏高新技術(shù)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)、潔凈醫(yī)藥等對(duì)生態(tài)環(huán)境敏感產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)不能滿足對(duì)良好生態(tài)環(huán)境有較高依賴度的前提條件，不適合導(dǎo)入EOD項(xiàng)目中。
同時(shí)，吉林省交通不便，城市之間地域范圍相對(duì)封鎖，城市之間、企業(yè)之間缺乏良好的協(xié)作平臺(tái)，雖東部山區(qū)有旅游、康養(yǎng)等優(yōu)勢(shì)資源，但也難以形成統(tǒng)一的競爭優(yōu)勢(shì)，現(xiàn)有相對(duì)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)收益有限，無法覆蓋高額的環(huán)境治理投入。
5、地方平臺(tái)承載能力有限，項(xiàng)目資本金籌集難度較大
EOD模式項(xiàng)目組織申報(bào)主體是地方政府，當(dāng)前試點(diǎn)階段國家在項(xiàng)目要求地市級(jí)項(xiàng)目投資總額不高于50億元，區(qū)縣級(jí)不高于30億元。但按20%的比例折算，地市級(jí)項(xiàng)目需要籌集資本金10億元，區(qū)縣級(jí)項(xiàng)目資本金籌集也需6億元。這個(gè)額度對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)條件下的吉林省大多市、縣（市、區(qū)）政府很難獨(dú)自籌集到位，那么就只能引進(jìn)第三方社會(huì)資本共同合作完成。
但由于EOD項(xiàng)目普遍存在前期投入大、項(xiàng)目運(yùn)營周期長、正外部性釋放較慢的特征，即使通過EOD模式項(xiàng)目能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的收益滿足投資回報(bào)以及覆蓋借款本息。在收益回報(bào)不確定且整體投資規(guī)模較大、還款周期較長的情況下，引入第三方資本的難度仍然很大，即便有企業(yè)愿意加入，地方政府付出的代價(jià)也會(huì)較高。同時(shí)，由于地方平臺(tái)承載能力不足，貸款擔(dān)保問題也是難以解決的問題，這是各試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)展緩慢的最重要因素。
對(duì)策建議
為穩(wěn)步推進(jìn)吉林省EOD模式項(xiàng)目的落地實(shí)施，推進(jìn)地方突出環(huán)境問題解決，實(shí)現(xiàn)綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山實(shí)踐創(chuàng)新目標(biāo)。針對(duì)存在的問題，提出如下建議：
第一，加強(qiáng)政策解讀和宣傳。針對(duì)各地在項(xiàng)目謀劃和申報(bào)過程中出現(xiàn)的共性問題，有針對(duì)性地開展相關(guān)政策解讀和業(yè)務(wù)宣傳。積極總結(jié)兩年多試點(diǎn)和入庫經(jīng)驗(yàn)，編制EOD項(xiàng)目實(shí)施指南、申報(bào)手冊(cè)等實(shí)用文件下發(fā)各地，協(xié)助地方消除政策理解誤區(qū)。
第二，強(qiáng)化項(xiàng)目指導(dǎo)和服務(wù)。對(duì)于有試點(diǎn)申報(bào)意向的地方政府，主動(dòng)靠前服務(wù)，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，打牢項(xiàng)目謀劃和方案設(shè)計(jì)階段工作基礎(chǔ)，推動(dòng)項(xiàng)目規(guī)范謀劃和落地落實(shí)。以項(xiàng)目融資落地為導(dǎo)向，組織金融機(jī)構(gòu)從項(xiàng)目謀劃階段提前介入工作，按照金融機(jī)構(gòu)的融資要求統(tǒng)籌謀劃項(xiàng)目，確保項(xiàng)目順利開展。
第三，嚴(yán)格項(xiàng)目過程管理。嚴(yán)把專家審核關(guān)，強(qiáng)化對(duì)環(huán)境績效、產(chǎn)業(yè)融合、收益覆蓋和一體化實(shí)施的可行性論證，筑牢EOD項(xiàng)目可落地基礎(chǔ)。加強(qiáng)對(duì)入庫項(xiàng)目的跟蹤調(diào)度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目推進(jìn)中存在的問題，同時(shí)根據(jù)試點(diǎn)（入庫）生態(tài)環(huán)境治理績效要求，加強(qiáng)環(huán)境治理項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管。
第四，突出典型的示范引領(lǐng)。選取我國成功實(shí)施的有代表性的典型案例推送給有謀劃意愿地方政府，給地方項(xiàng)目謀劃和實(shí)施以有效借鑒，發(fā)揮典型項(xiàng)目的引領(lǐng)指導(dǎo)作用。及時(shí)總結(jié)本省成功試點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)做法，探索形成可復(fù)制、可推廣的EOD模式項(xiàng)目，引導(dǎo)各級(jí)政府破解生態(tài)環(huán)境治理難題。
第五，探索建立省級(jí)項(xiàng)目庫。參照國家和相關(guān)省份模式，探索建立省級(jí)EOD項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，主推“小而精”項(xiàng)目，突破國家EOD模式項(xiàng)目在申報(bào)時(shí)間和申報(bào)數(shù)量的限制，嚴(yán)格項(xiàng)目成熟度審核，做實(shí)做細(xì)EOD項(xiàng)目謀劃申報(bào)的每個(gè)環(huán)節(jié)，成熟一個(gè)入庫一個(gè)，加大EOD項(xiàng)目落地實(shí)施的可行性。（作者單位：吉林省生態(tài)環(huán)境廳）
