在國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)與鄉(xiāng)村精細(xì)化治理轉(zhuǎn)型的雙重背景下，我國(guó)村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)可實(shí)施性低、精細(xì)化不足的問(wèn)題尤為凸顯。聚焦村莊土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重、產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足、人居環(huán)境質(zhì)量差等關(guān)鍵挑戰(zhàn)，本文以小燕山口村莊規(guī)劃實(shí)踐作為案例，初步嘗試構(gòu)建“以人為本、融入鄉(xiāng)土、多元協(xié)商”的精細(xì)化村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)模式。首先，以精細(xì)化土地整理為切入點(diǎn)提升土地利用效率，對(duì)零散閑置用地、少批多占用地等土地資源進(jìn)行挖潛與整理，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供建設(shè)用地指標(biāo)；其次，細(xì)化村莊土地分類并對(duì)土地利用進(jìn)行精細(xì)化設(shè)計(jì)，打造“村在綠中、綠在村中”的鄉(xiāng)村空間形態(tài)與風(fēng)貌特征，最終實(shí)現(xiàn)土地資源集約開發(fā)、耕地保護(hù)、產(chǎn)業(yè)融合、人居環(huán)境提升等多元發(fā)展目標(biāo)。
隨著三農(nóng)問(wèn)題的持續(xù)涌現(xiàn)與動(dòng)態(tài)演變，黨的十九大提出將鄉(xiāng)村振興作為國(guó)家戰(zhàn)略，針對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分等核心問(wèn)題，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村人、地、業(yè)關(guān)系為抓手，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)村文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村發(fā)展目標(biāo)。村莊規(guī)劃是村域國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)利用的依據(jù)，也是推進(jìn)鄉(xiāng)村地域空間重構(gòu)、提升鄉(xiāng)村治理能力、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要平臺(tái)。然而，由于以往鄉(xiāng)村規(guī)劃體系頂層制度設(shè)計(jì)不明晰，我國(guó)不同地域、不同時(shí)期的村莊規(guī)劃實(shí)踐各不相同，多重職能部門管轄下的各類村莊規(guī)劃內(nèi)容形式各異，且缺乏相互協(xié)調(diào)性與系統(tǒng)性，導(dǎo)致規(guī)劃落地實(shí)施難、管理效度低。隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計(jì)制度的陸續(xù)出臺(tái)，村莊規(guī)劃被規(guī)范為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之外的詳細(xì)規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)對(duì)具體地塊用途和開發(fā)強(qiáng)度的實(shí)施性安排，是各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)的法定依據(jù)。在我國(guó)不斷推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化能力的背景下，精細(xì)化治理逐漸成為鄉(xiāng)村治理的新興范式，強(qiáng)調(diào)人本性的回歸。在該背景下，村莊規(guī)劃如何響應(yīng)其法定規(guī)劃的效力需求，以及鄉(xiāng)村精細(xì)化治理轉(zhuǎn)型需求，促進(jìn)農(nóng)村土地資源高效利用，提升鄉(xiāng)村生態(tài)文明價(jià)值和人居環(huán)境質(zhì)量，是當(dāng)前理論研究和規(guī)劃實(shí)踐面臨的關(guān)鍵挑戰(zhàn)。
1 村莊規(guī)劃存在的問(wèn)題及精細(xì)化村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)型需求
1.1 國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)中的村莊規(guī)劃：?jiǎn)栴}與挑戰(zhàn)
在《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》、《中央農(nóng)辦 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 自然資源部 國(guó)家發(fā)展改革委 財(cái)政部關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》(農(nóng)規(guī)發(fā)〔2019〕1 號(hào))、《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》(自然資辦發(fā)〔2019〕35 號(hào))等政策文件推動(dòng)下，國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)成為傳統(tǒng)村莊規(guī)劃轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新的關(guān)鍵契機(jī)。在五級(jí)三類國(guó)土空間規(guī)劃體系中，村級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱“村莊規(guī)劃”)是落實(shí)上位總體規(guī)劃及剛性控制底線、指導(dǎo)建設(shè)管理的政策工具，承擔(dān)著統(tǒng)籌農(nóng)村土地開發(fā)利用和保護(hù)、發(fā)揮村民主體作用的基礎(chǔ)性作用。基于此，村莊規(guī)劃如何在編制方法上適應(yīng)新的國(guó)土空間規(guī)劃體系、在新的規(guī)劃治理體系下發(fā)揮有效作用，是當(dāng)前亟待探討的關(guān)鍵議題。
我國(guó)現(xiàn)行村級(jí)規(guī)劃設(shè)計(jì)與實(shí)施管理面臨諸多難題：首先，村莊規(guī)劃編制的理論和技術(shù)支撐不足。編制范式上往往采用城市規(guī)劃的精英決策理性規(guī)劃模式，忽視了鄉(xiāng)村人文和資源稟賦、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)生秩序，不能滿足村莊發(fā)展的實(shí)際需求。編制技術(shù)上，現(xiàn)行規(guī)劃精度較低，尤其是土地利用分類精細(xì)化程度不足，不符合村莊發(fā)展的實(shí)際需求，難以指導(dǎo)村莊具體建設(shè)，導(dǎo)致村莊規(guī)劃的實(shí)施程度不高。
其次，土地資源難以得到高效集約利用。以往村莊建設(shè)以“土地利用規(guī)劃”和“城鄉(xiāng)規(guī)劃”兩大體系作為治理工具，但土地利用規(guī)劃體系中無(wú)村域級(jí)別，上一級(jí)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí))土地利用總體規(guī)劃無(wú)法精細(xì)化管控村莊土地利用，導(dǎo)致土地利用規(guī)劃與村莊規(guī)劃無(wú)法銜接，影響村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展與建設(shè)項(xiàng)目落地。因此，村莊土地資源利用不合理成為掣肘鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵問(wèn)題之一，如何響應(yīng)土地綜合整治需求以優(yōu)化土地資源配置是村莊規(guī)劃編制面臨的關(guān)鍵挑戰(zhàn)?。傳統(tǒng)村莊規(guī)劃強(qiáng)調(diào)生活空間的布局與建設(shè)，同時(shí)傳統(tǒng)土地整治則更關(guān)注土地效益的最大化;而當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃改革背景下，村莊規(guī)劃更應(yīng)同時(shí)強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村生活、生產(chǎn)和生態(tài)空間布局的協(xié)同發(fā)展。
最后，鄉(xiāng)村生態(tài)文明價(jià)值亟待提升。生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國(guó)土資源高效利用、人—地—產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展、鄉(xiāng)村價(jià)值重構(gòu)、村民生活品質(zhì)提升是當(dāng)前村莊規(guī)劃需解決的關(guān)鍵問(wèn)題。聚焦城鄉(xiāng)人居環(huán)境品質(zhì)建設(shè)，村莊規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃體系中的詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)在強(qiáng)調(diào)國(guó)土用途管控的同時(shí)，融入環(huán)境品質(zhì)管理與發(fā)展引導(dǎo)。
1.2 鄉(xiāng)村治理精細(xì)化的轉(zhuǎn)型需求
在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)下，鄉(xiāng)村治理精細(xì)化是提升鄉(xiāng)村空間治理能力、推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要途徑。精細(xì)化治理模式作為鄉(xiāng)村治理的新興范式，其價(jià)值理念體現(xiàn)了人本性，即回歸村民的生活生產(chǎn)訴求，也體現(xiàn)了公共性，即凝聚鄉(xiāng)村多元主體力量，構(gòu)建鄉(xiāng)村社會(huì)公共性文化。面對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)多元復(fù)雜的治理需求，鄉(xiāng)村精細(xì)化治理是一種需求導(dǎo)向、注重細(xì)節(jié)、準(zhǔn)確供給的治理模式，以多元主體協(xié)同參與為制度基石，強(qiáng)調(diào)由以往政府管控的粗放型模式向針對(duì)全過(guò)程、各環(huán)節(jié)做出最優(yōu)設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)與信息互通的精細(xì)化模式轉(zhuǎn)型 。
在鄉(xiāng)村治理精細(xì)化轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)下，村莊規(guī)劃必須契合鄉(xiāng)村治理模式，才能真正實(shí)現(xiàn)以人為本的村莊發(fā)展。以往村莊規(guī)劃編制工作粗放、重規(guī)劃輕實(shí)效、規(guī)劃主體單一、村民主體性缺乏保障、難以指導(dǎo)村莊具體建設(shè)等問(wèn)題尤為突出 [7]。因此在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，村莊規(guī)劃應(yīng)在尊重村民的利益訴求、系統(tǒng)識(shí)別農(nóng)村發(fā)展建設(shè)主要矛盾和關(guān)鍵問(wèn)題的基礎(chǔ)上，凸顯規(guī)劃設(shè)計(jì)的人本性、地域性、適宜性、操作性;同時(shí)，構(gòu)建以村民及社會(huì)組織等多方主體共同參與的制度框架，最終達(dá)成規(guī)劃與發(fā)展共識(shí)，為鄉(xiāng)村治理的精細(xì)化轉(zhuǎn)型提供政策支持。
2 精細(xì)化村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)模式構(gòu)建
村莊規(guī)劃如何明確自身目標(biāo)定位、創(chuàng)新編制內(nèi)容和技術(shù)手段、重構(gòu)實(shí)施路徑與制度框架、契合鄉(xiāng)村治理精細(xì)化轉(zhuǎn)型需求，是當(dāng)前規(guī)劃實(shí)踐與理論研究的重點(diǎn)與難點(diǎn)。雖然目前國(guó)內(nèi)部分地區(qū)的鄉(xiāng)村實(shí)踐已提出精細(xì)化設(shè)計(jì)理念，但在規(guī)劃框架構(gòu)建、編制方法與技術(shù)創(chuàng)新等方面尚未形成定論，急需更深入的實(shí)證研究。本文在梳理已有研究的基礎(chǔ)上，融入我國(guó)華北地區(qū)村莊規(guī)劃實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，嘗試初步構(gòu)建精細(xì)化村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)模式及工作框架。
第一，治理理念嵌入規(guī)劃框架?；卩l(xiāng)村治理精細(xì)化理念，注重提升規(guī)劃的人本性;切實(shí)把握村民的真實(shí)訴求，調(diào)動(dòng)多元主體參與，強(qiáng)化規(guī)劃的集體理性 [6];促進(jìn)從規(guī)劃管控向規(guī)劃治理的轉(zhuǎn)型，以強(qiáng)化村民自治為基礎(chǔ)，充分考慮村民利益及其行為邏輯，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理模式的精細(xì)化模式轉(zhuǎn)型。
第二，聚焦鄉(xiāng)村生態(tài)文明價(jià)值，制定精細(xì)化規(guī)劃目標(biāo)。突出鄉(xiāng)村生態(tài)文明價(jià)值，規(guī)劃目標(biāo)的制定應(yīng)尊重鄉(xiāng)村社會(huì)文化、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境、傳統(tǒng)村莊形態(tài)和原始風(fēng)貌、傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式。
第三，土地整治與村莊規(guī)劃的協(xié)同促進(jìn)。以“人—地—產(chǎn)業(yè)”聯(lián)動(dòng)發(fā)展為切入點(diǎn)，對(duì)農(nóng)村土地資源進(jìn)行精細(xì)化整理，創(chuàng)新土地資源活化模式，促進(jìn)土地資源的集約、合理、科學(xué)利用。
第四，土地利用規(guī)劃精細(xì)化，空間風(fēng)貌鄉(xiāng)土化。首先，細(xì)化土地用途分類。基于《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》，在二級(jí)用地分類基礎(chǔ)上細(xì)化土地用途，為實(shí)現(xiàn)精細(xì)化設(shè)計(jì)提供用地基礎(chǔ)。其次，精細(xì)化土地利用功能布局。一方面，針對(duì)零星用地進(jìn)行點(diǎn)狀供地布局。例如，可將點(diǎn)狀農(nóng)林用地與宅基地穿插布局，精細(xì)化宅基地用地布局，明確界定房屋用地、儲(chǔ)藏用地、蔬菜和果樹用地等不同功能劃分。另一方面，可結(jié)合具體建設(shè)項(xiàng)目對(duì)村莊土地利用進(jìn)行精細(xì)化規(guī)劃。例如，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的項(xiàng)目選址、指標(biāo)控制、功能布局等針對(duì)性需求進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。最后，在村莊空間形態(tài)和環(huán)境質(zhì)量方面，以“針灸式”手法構(gòu)建鄉(xiāng)村風(fēng)貌和農(nóng)業(yè)景觀，凸顯“村在林中、林在村中”的鄉(xiāng)村空間特征，針對(duì)居住環(huán)境、公共空間、公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行精細(xì)化設(shè)計(jì)。
第五，項(xiàng)目實(shí)施管理精細(xì)化?；诖髷?shù)據(jù)和信息技術(shù)創(chuàng)新數(shù)字化規(guī)劃方法，強(qiáng)化發(fā)展時(shí)序與建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)籌布局，實(shí)現(xiàn)高精度規(guī)劃設(shè)計(jì)與建設(shè)項(xiàng)目管理，提升村莊規(guī)劃的可實(shí)施性。(作者：張?zhí)靾?nbsp; 張文印 夏晟)
