國土空間規(guī)劃體系中的村莊規(guī)劃強(qiáng)調(diào)“多規(guī)合一”的實(shí)用性。村民參與規(guī)劃編制是保障農(nóng)民權(quán)益、發(fā)揮村民主體性的重要手段。實(shí)用性村莊規(guī)劃編制中的村民參與強(qiáng)調(diào)主體參與的廣泛性、客體選擇的多樣性，以及相關(guān)程序的正義性。針對調(diào)研過程被動參與、方案比選無話語權(quán)、規(guī)劃結(jié)果事后告知等村民參與的典型問題，從主體意愿、便民通道和流程保障等方面深入剖析原因。最后從開門編規(guī)劃、真情做設(shè)計、流程標(biāo)準(zhǔn)化等方面提出村民參與村莊規(guī)劃編制的優(yōu)化策略。
1 公眾參與和村莊規(guī)劃
1.1 公眾參與的內(nèi)涵與特征
國內(nèi)學(xué)者對于公眾參與的內(nèi)涵表述雖有不同，但普遍按照“法定程序—主體界定—客體選擇”的思路進(jìn)行界定，即普遍認(rèn)同公眾參與是利益相關(guān)的公眾、團(tuán)體組織按照法定程序，通過一定的方式和途徑參與公共決策制定的過程。公眾參與按照參與程度分為無參與、象征參與和實(shí)權(quán)參與。
由此，公眾參與的內(nèi)涵包含了法定程序的正義性、主體參與的廣泛性、客體選擇的多樣化三個維度。法定程序的正義性指向程序正義，是決策結(jié)果合理性和正當(dāng)性的保障，對公眾參與過程也起到監(jiān)督和維護(hù)作用。主體參與的廣泛性指向參與主體，包括不同立場、利益相關(guān)或不相關(guān)的政府人員、社會組織、民間團(tuán)體、普通公民等。客體選擇的多樣化指向過程方面，應(yīng)最大限度地參與各項社會事務(wù)，不局限在單個領(lǐng)域，從而保證決策的科學(xué)合理。
1.2 實(shí)用性村莊規(guī)劃與村民參與邏輯
實(shí)用性村莊規(guī)劃的內(nèi)涵，是指以解決問題、滿足需求為根本手段進(jìn)行規(guī)劃實(shí)踐，并通過特定途徑促進(jìn)村莊規(guī)劃的落地實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)理想規(guī)劃效果。問題導(dǎo)向、規(guī)劃落地、強(qiáng)可操作性均需要高質(zhì)量的村民參與。
村民參與是公眾參與地域細(xì)化、主體實(shí)化、參與深化的過程，是村民有組織地參與規(guī)劃編制、決策和審批等環(huán)節(jié)，使得村民意愿得以表達(dá)和滿足的過程，涉及參與主體廣泛普適、參與客體具體全面、參與手段民主正當(dāng)三方面的內(nèi)涵。據(jù)此建構(gòu)實(shí)用性村莊規(guī)劃編制中村民參與“三位一體”行動框架(見圖 1)。
基礎(chǔ)調(diào)研突出主體參與的廣泛性，參與主體涵蓋外出務(wù)工人員、留守老人、兒童婦女等不同類型的群體，強(qiáng)調(diào)調(diào)動不同類型村民參加調(diào)研和訪談的積極性，引導(dǎo)參與主體交流表達(dá)規(guī)劃訴求和發(fā)展愿景。在方案生成階段，客體選擇多樣性指村莊規(guī)劃中所涉及的發(fā)展方向、環(huán)境治理、文化彰顯、設(shè)施改善、服務(wù)配套、實(shí)施計劃等方方面面均應(yīng)積極征詢村民意愿，而不僅僅是方案總體布局。成果報批程序正義性指明確規(guī)劃編制、公示、審議、公告等過程的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定，做到規(guī)劃編制全程監(jiān)督、有效反饋、及時落實(shí)，真正實(shí)現(xiàn)“實(shí)權(quán)參與”。
2 村莊規(guī)劃中村民參與的典型困境
2.1 調(diào)研過程被動參與，反饋片面影響規(guī)劃研判
村民意見是前期調(diào)研的重要內(nèi)容，直接影響規(guī)劃方案的產(chǎn)生。但調(diào)研時村民參與普遍存在被動配合、反饋片面等問題。一方面，村民的公眾參與意識和責(zé)任感不高，會因?yàn)檗r(nóng)忙或家務(wù)繁忙而參與意愿不高，認(rèn)為村莊規(guī)劃是村委會的事情，與自己無關(guān);另一方面，政府及規(guī)劃部門對村民參與的重視度也不夠，問卷煩雜、抽樣簡化，導(dǎo)致忽略村民真實(shí)的意愿需求。
由于村莊空心化、村民兩棲化現(xiàn)象普遍，使得問卷發(fā)放主要針對留守老人，忽略了在外求學(xué)或務(wù)工的年輕群體的意愿，導(dǎo)致信息采集不全面、問題反饋片面的問題。村莊調(diào)研問卷分析結(jié)論難以真實(shí)反映村民的意愿，導(dǎo)致規(guī)劃研判出現(xiàn)偏差。
2.2 方案比選無話語權(quán)，過程偏差導(dǎo)致方案失靈
村莊規(guī)劃方案設(shè)計階段缺少村民溝通環(huán)節(jié)是普遍現(xiàn)象。通常在規(guī)劃成果編制完成之前，設(shè)計單位主要與基層政府和村集體溝通對接，村民難以接觸規(guī)劃過程中的方案、說明或介紹。一方面，規(guī)劃圖紙表達(dá)形式復(fù)雜難懂，沒有專業(yè)人員進(jìn)行講解，村民無法看出問題并發(fā)表意見;另一方面，村民缺少規(guī)劃過程參與溝通的途徑，雖然有的村莊設(shè)有村民自建委員會，但難以代表高度分化的村民成員的普遍意見，而且部分村民也不愿意通過村民組織表達(dá)自己的意見和訴求。
村民缺少方案選擇的話語權(quán)，以及村民參與規(guī)劃過程的缺失，導(dǎo)致規(guī)劃成果常常脫離村民實(shí)際需求，以體現(xiàn)基層政府和村集體意愿為主。方案失靈導(dǎo)致村莊規(guī)劃實(shí)用性大打折扣。
2.3 規(guī)劃結(jié)果事后告知，形式主義導(dǎo)致象征參與
國土空間規(guī)劃體系中實(shí)用性村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則明確要求批前公示、審查報批、批后公告、成果備案等四個環(huán)節(jié)。例如，批前公示期限不少于30日，規(guī)劃成果必須經(jīng)過村民會議或村民代表會議審議，批后公告時間不得少于30日，等等。但由于規(guī)劃成果以專業(yè)性的平面圖和概括性的效果圖為主導(dǎo)，重要細(xì)節(jié)一筆帶過，讓村民看得一頭霧水，導(dǎo)致公示和審議走過場、做虛功，流于形式。
有時為了按時完成任務(wù)，甚至先通過專家評審后，再進(jìn)行村民會議或者村民代表會議討論，且討論內(nèi)容大都是粗略概述，不涉及村民關(guān)心的切身利益。象征參與以形式主義、面子工程漠視村民審查和決策權(quán)，而大多數(shù)村民則以無意見或建議來表達(dá)自身不滿。
3 村民參與典型問題的原因剖析
3.1 村民意愿缺乏尊重，抵觸情緒高
研究表明，村民意愿的尊重程度可以影響村民參與的效果。而實(shí)用性村莊規(guī)劃編制是一個多層次的復(fù)雜過程，影響村民參與的因素有很多。出現(xiàn)村民主體性不到位、缺少非政府組織的參與、村民參與流于形式等問題的關(guān)鍵在于對村民意愿缺乏尊重，村民抵觸情緒高。由于強(qiáng)勢政府的影響，以及村民知識水平的限制，村民參與缺乏良好的互動基礎(chǔ)，導(dǎo)致村民對村莊規(guī)劃理解不到位、認(rèn)同度低，普遍存在“村莊規(guī)劃是政府的事”等錯誤觀念。調(diào)研過程村民被動參與、村民意愿缺乏尊重進(jìn)一步加強(qiáng)了村民的抵觸情緒，使得村民不愿配合入戶調(diào)查，直接導(dǎo)致本應(yīng)由村民自己主導(dǎo)的村莊規(guī)劃變成了由政府主導(dǎo)。
與此同時，實(shí)用性村莊規(guī)劃編制往往是政府委托設(shè)計的自上而下的政府行為，而村民參與是自下而上的自主反饋行為。由于村民受教育程度普遍較低，部分村民提出的意見只針對個人利益訴求，缺乏針對村莊發(fā)展的總體考量，導(dǎo)致村民意見的科學(xué)性不足。而問卷調(diào)查常忽略外出打工村民和本地流動人口，意見代表性不足又進(jìn)一步降低了村民意愿的嚴(yán)謹(jǐn)性。
3.2 政府強(qiáng)勢主導(dǎo)過程，便民通道缺失
政府對于規(guī)劃編制具有強(qiáng)干預(yù)性，導(dǎo)致村民參與途徑缺乏保障。雖然法規(guī)明確規(guī)定規(guī)劃草案需要通過論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見，但現(xiàn)實(shí)中村民常常無法知悉規(guī)劃編制的進(jìn)度與內(nèi)容，論證會等舉辦也均由行政機(jī)關(guān)自由裁量，征詢的公民意見也僅作為參考，導(dǎo)致村民參與在行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)下流于形式。
“鄉(xiāng)政村治”治理格局下，政府往往把村民委員會當(dāng)作自己直接領(lǐng)導(dǎo)的下級單位來指派行政任務(wù)，甚至村民委員會及村委會的干部也被賦予了“準(zhǔn)行政”的性質(zhì)，以致忽略甚至故意推卸了村委會應(yīng)有的職責(zé)。便民通道缺失、相應(yīng)機(jī)制缺乏、公開信息不完備，導(dǎo)致村民了解信息的數(shù)量和質(zhì)量不足。信息不對稱進(jìn)一步加劇了基層政府和村集體對村莊規(guī)劃過程的控制。
3.3 編制流程缺乏監(jiān)督，制度保障差
城鄉(xiāng)規(guī)劃法并未對規(guī)劃制定階段的村民參與提出明確的參與途徑及公示要求，僅在規(guī)劃報送審批階段規(guī)定需要經(jīng)村民會議或村民代表會議討論同意，但村民意見的處理方式缺乏相關(guān)的制度保障，相關(guān)單位在審批時對于村民意見的采納具有自由裁量權(quán)。此外，村民參加規(guī)劃成果的審議，只是對規(guī)劃成果是否通過提出意見，并不能直接參與編制內(nèi)容及編制過程的討論。
在制度監(jiān)督保障方面，相關(guān)流程缺乏必要的監(jiān)督，村民參與程序和質(zhì)量缺乏法定約束。村民意見的落實(shí)缺乏監(jiān)督，村民的參與權(quán)利并未充分受到現(xiàn)有法律的保障。
4 村民公眾參與的優(yōu)化策略探討
4.1 開門編規(guī)劃，尊重村民接地氣
以人為本、村民訴求優(yōu)先是實(shí)用性村莊規(guī)劃編制的核心原則。不越位、接地氣，開門做規(guī)劃，才能真實(shí)反映村民主體的訴求。鄉(xiāng)村規(guī)劃師必須以引導(dǎo)者、宣傳員、協(xié)調(diào)者等多元角色參與到規(guī)劃過程中，做到規(guī)劃編制與規(guī)劃知識普及同步推進(jìn)，保證村民對規(guī)劃訴求聽得懂、把意見訴求講得明。只有前期調(diào)研“接地氣”，解釋清村民意見的重要性，指出每個階段中村民的責(zé)任和義務(wù)，才能引導(dǎo)村民表達(dá)清楚自己的訴求。
充分尊重村民意愿，問卷設(shè)計應(yīng)盡可能簡明扼要、可讀性強(qiáng)。將調(diào)研過程視為講解服務(wù)過程，采用問答方式進(jìn)行填寫;抽樣盡可能按照門牌號、電費(fèi)單等方式間隔抽樣，提高問卷的精準(zhǔn)度，盡可能通過通俗化語言講解問題，并確保郵箱、微信、電話等村民參與渠道暢通。
4.2 真情做設(shè)計，溝通引領(lǐng)為途徑
情感影響力在人際交往中往往具有比觀點(diǎn)更強(qiáng)的影響力。鄉(xiāng)村規(guī)劃師必須秉承村民“看得懂、讀得懂、行得通”的規(guī)劃理念，摒棄“上傳下達(dá)”的工作作風(fēng)，真情溝通，從村民切身需求或關(guān)注點(diǎn)出發(fā)，在村民需求與規(guī)劃內(nèi)容之間建立聯(lián)系，在感想、興趣等方面取得認(rèn)知平衡后，再引向需要雙方溝通的具體領(lǐng)域。同時要注意溝通地點(diǎn)及時間要靈活，避免固定在單一場所，并盡量采用俗語、打比方等通俗化語言講解問題。
建立常態(tài)化的鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，充分挖掘本地“能人”，建立定期規(guī)劃反饋機(jī)制，使其在村莊規(guī)劃編制過程中發(fā)揮重要作用。一方面，可以更加有效地收集村民意見，也能獨(dú)立定期舉辦公示意見征集會，讓村民能實(shí)時掌握規(guī)劃動態(tài)，定期反饋相應(yīng)問題的解決措施;另一方面，以培育“自治活力”作為價值引領(lǐng)目標(biāo)，將村莊規(guī)劃真正變成鄉(xiāng)村主體自覺行為，增加實(shí)用性村莊規(guī)劃編制的透明度。
4.3 流程標(biāo)準(zhǔn)化，反饋機(jī)制為根本
加強(qiáng)村民參與途徑、程序和要求等的規(guī)范化建設(shè)，以適應(yīng)鄉(xiāng)村空間治理由“整治”到“善治”的轉(zhuǎn)變。明確規(guī)劃編制、公示、審議、公告、備案等過程的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定，如增加村民意見收集與采納公告、村民參與情況的評估等環(huán)節(jié)，保障村民的反饋意見成為監(jiān)督審查機(jī)關(guān)的規(guī)劃審查依據(jù)，切實(shí)保證村民意見落到實(shí)處。
5 結(jié)語
村民參與實(shí)用性村莊規(guī)劃編制是村民表達(dá)自身訴求、參與規(guī)劃制定和實(shí)施、建設(shè)美麗家園的一種有效手段，也是保障規(guī)劃實(shí)用性的核心基礎(chǔ)。村莊規(guī)劃在編制過程中必須以尊重村民為起點(diǎn)，以價值引領(lǐng)為重心，以良性反饋為根本，才能將實(shí)用性村莊規(guī)劃內(nèi)化為自覺行動，轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐男袨闇?zhǔn)則，進(jìn)而確保村莊規(guī)劃編制真正做到好用、管用、實(shí)用。(作者：林偉鵬、吳萍、高寧、程亮)
