2024年12月25日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2024〕52號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“52號(hào)文”），這是時(shí)隔3年后，監(jiān)管層就專項(xiàng)債監(jiān)管新發(fā)的第一個(gè)文件。
在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，地方政府專項(xiàng)債券對(duì)于推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2024〕52 號(hào)），猶如一場(chǎng)及時(shí)雨，為專項(xiàng)債管理帶來(lái)了新的規(guī)范與指引。這一文件的出臺(tái)，不僅是對(duì)過(guò)去專項(xiàng)債管理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與升華，更是為應(yīng)對(duì)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展而做出的重要戰(zhàn)略部署。
52 號(hào)文出臺(tái)背景
（一）制度演進(jìn)歷程
地方政府專項(xiàng)債制度自 2014 年起步，至 2019 年初步成型，完成了第一輪初創(chuàng)期。2020 - 2021 年是其關(guān)鍵發(fā)展階段，一系列法規(guī)相繼出臺(tái)，如《地方政府債券發(fā)行管理辦法（財(cái)庫(kù)〔2020〕43 號(hào)）》《地方政府債券信息公開(kāi)平臺(tái)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2021〕5 號(hào)）等，構(gòu)建起了專項(xiàng)債監(jiān)管制度體系的基本框架。然而，2022 年受經(jīng)濟(jì)超預(yù)期下滑等因素影響，制度完善進(jìn)程被迫中斷。
（二）經(jīng)濟(jì)形勢(shì)沖擊
2022 年，經(jīng)濟(jì)下行壓力促使決策層推出基建擴(kuò)張政策，專項(xiàng)債工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向擴(kuò)大使用范圍、加快發(fā)行和使用節(jié)奏，以支持大基建項(xiàng)目落地，從而穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
2023 年，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，疫情沖擊導(dǎo)致稅收銳減，政府抗疫和基建支出大增，財(cái)政收支失衡。同時(shí)，債務(wù)集中到期，政府債務(wù)規(guī)模與償債能力嚴(yán)重失衡，引發(fā)債務(wù)危機(jī)。為此，新增特殊再融資債券額度，部分專項(xiàng)債用于化債。
2024 年，盡管經(jīng)濟(jì)有所好轉(zhuǎn)，但仍面臨諸多問(wèn)題。專項(xiàng)債繼續(xù)在補(bǔ)充地方政府財(cái)力、支持房地產(chǎn) “止跌企穩(wěn)” 等方面發(fā)揮作用，然而專項(xiàng)債制度完善卻滯后，發(fā)行和使用過(guò)程中暴露出項(xiàng)目收益低、資金使用效率低及不規(guī)范等問(wèn)題。
52 號(hào)文內(nèi)容解讀
（一）擴(kuò)大專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域和用作項(xiàng)目資本金范圍
負(fù)面清單管理
與以往不同，此次發(fā)布全國(guó)統(tǒng)一適用的負(fù)面清單，新增完全無(wú)收益項(xiàng)目和一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類別，涵蓋樓堂館所、形象工程、房地產(chǎn)（除保障性住房和特定土地儲(chǔ)備外）等領(lǐng)域，明確專項(xiàng)債不得投向這些禁止性領(lǐng)域，同時(shí)再次強(qiáng)調(diào)不得用于經(jīng)常性支出。
這種負(fù)面清單模式為專項(xiàng)債投向松綁，只要不在清單內(nèi)的項(xiàng)目均可申請(qǐng)資金，大大拓寬了專項(xiàng)債的適用范圍，為地方政府在項(xiàng)目選擇上提供了更多靈活性。
可用作項(xiàng)目資本金行業(yè)清單調(diào)整
新增多個(gè)行業(yè)，如鐵路、收費(fèi)公路等領(lǐng)域進(jìn)一步細(xì)化和擴(kuò)展，刪除新能源領(lǐng)域的限制，使大型風(fēng)電光伏基地等項(xiàng)目不再受限。同時(shí)，提高部分省份可用作項(xiàng)目資本金的專項(xiàng)債券規(guī)模上限，從 25% 提升至 30%。
值得關(guān)注的是棚戶區(qū)改造政策的重大轉(zhuǎn)變，從之前的限制到如今全面放開(kāi)，不僅重新成為可投領(lǐng)域，還納入資本金行業(yè)清單，結(jié)合住建部城中村改造政策的推進(jìn)，預(yù)示著新一輪全國(guó)性棚改大潮的來(lái)臨，將對(duì)城市建設(shè)和民生改善產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
（二）完善專項(xiàng)債券項(xiàng)目預(yù)算平衡
優(yōu)化額度分配邏輯
2024 年起，專項(xiàng)債額度分配更注重效率，向經(jīng)濟(jì)大省傾斜。經(jīng)濟(jì)大省在置換隱性債務(wù)的再融資專項(xiàng)債額度分配上優(yōu)先，旨在減輕其債務(wù)負(fù)擔(dān)，助力經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，未來(lái)新增非化債專項(xiàng)債額度分配也將延續(xù)這一邏輯，提高專項(xiàng)債券規(guī)模與地方財(cái)力、項(xiàng)目收益的匹配度。
強(qiáng)化償債保障措施
允許地方政府調(diào)度多種財(cái)政資源償債，省級(jí)政府兜底并進(jìn)行省內(nèi)資源調(diào)劑，同時(shí)依法分年安排財(cái)政補(bǔ)助資金，調(diào)度其他項(xiàng)目專項(xiàng)收入、單位資金和政府性基金預(yù)算收入等，確保專項(xiàng)債按時(shí)足額還本付息，從根本上維護(hù)專項(xiàng)債的信用。
規(guī)范 “一案兩書(shū)” 制度
重申 “一案兩書(shū)” 制度，旨在糾正 2023 - 2024 年期間為化債而采取的無(wú) “一案兩書(shū)” 新增專項(xiàng)債的臨時(shí)變通行為，研究標(biāo)準(zhǔn)化模板，簡(jiǎn)化相關(guān)報(bào)告和意見(jiàn)書(shū)，提高專項(xiàng)債項(xiàng)目管理的專業(yè)性和規(guī)范性。
（三）優(yōu)化專項(xiàng)債券項(xiàng)目審核和管理機(jī)制
“自審自發(fā)” 試點(diǎn)創(chuàng)新
選擇部分管理基礎(chǔ)好的省份（如北京、上海、江蘇等）及承擔(dān)國(guó)家重大戰(zhàn)略地區(qū)（如河北雄安新區(qū)）開(kāi)展試點(diǎn)，下放專項(xiàng)債券項(xiàng)目審核權(quán)限。試點(diǎn)省可自行篩選項(xiàng)目、審批并組織發(fā)行債券，只需向國(guó)家相關(guān)部門(mén)備案，極大提高了工作效率。同時(shí)，建立嚴(yán)格的監(jiān)督和懲罰機(jī)制，確保試點(diǎn)地區(qū)依法依規(guī)使用專項(xiàng)債券資金。
在建項(xiàng)目續(xù)發(fā) “綠色通道”
為防止在建項(xiàng)目爛尾，下放在建項(xiàng)目續(xù)發(fā)專項(xiàng)債審批權(quán)至省級(jí)政府。已通過(guò)國(guó)家審核的在建項(xiàng)目無(wú)需重新申報(bào)，經(jīng)省級(jí)政府審核批準(zhǔn)即可直接發(fā)行，簡(jiǎn)化程序并便于省級(jí)靈活處置，不過(guò)此規(guī)定不適用于 “自審自發(fā)” 試點(diǎn)地區(qū)。
（四）加快專項(xiàng)債券全流程效率
申報(bào)審核機(jī)制優(yōu)化
對(duì) “自審自發(fā)” 試點(diǎn)地區(qū)以外省份，建立 “常態(tài)化申報(bào)、按季度審核” 機(jī)制，提前集中申報(bào)時(shí)間，增加申報(bào)次數(shù)，全年開(kāi)放信息系統(tǒng)采集數(shù)據(jù)并及時(shí)反饋審核結(jié)果，有效解決了以往 “資金等項(xiàng)目” 的問(wèn)題，使項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和開(kāi)工更加及時(shí)高效。
發(fā)行進(jìn)度科學(xué)安排
要求各地在額度下達(dá)后及時(shí)履行預(yù)算調(diào)整程序，提前安排發(fā)行時(shí)間，合理確定發(fā)行期限，均衡債務(wù)到期規(guī)模，做好跨年度預(yù)算銜接，優(yōu)先保障在建項(xiàng)目資金需求，確保專項(xiàng)債早發(fā)行、早使用，同時(shí)防范償債風(fēng)險(xiǎn)。
資金使用與項(xiàng)目建設(shè)協(xié)同推進(jìn)
省級(jí)財(cái)政和發(fā)改部門(mén)分工協(xié)作，財(cái)政部門(mén)建立定期調(diào)度機(jī)制，督促資金撥付；發(fā)改部門(mén)加強(qiáng)監(jiān)測(cè)、調(diào)度和檢查，推動(dòng)項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)，形成實(shí)物工作量，防止資金閑置和違規(guī)挪用，確保專項(xiàng)債資金有效使用。
（五）強(qiáng)化專項(xiàng)債券監(jiān)管
資金使用嚴(yán)格監(jiān)管
實(shí)行專戶管理、專款專用，依托信息系統(tǒng)進(jìn)行穿透式監(jiān)管，動(dòng)態(tài)掌握資金流向、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)等情況，加強(qiáng)發(fā)改和財(cái)政部門(mén)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，共享項(xiàng)目進(jìn)度和資金支出等信息，杜絕專項(xiàng)債資金用于經(jīng)常性支出、償還存量債務(wù)、投入禁止類領(lǐng)域等違規(guī)行為。
項(xiàng)目資產(chǎn)管理規(guī)范有序
專項(xiàng)債資金形成的項(xiàng)目資產(chǎn)應(yīng)遵循相關(guān)管理辦法，建立明細(xì)臺(tái)賬，分類管理存量資產(chǎn)，規(guī)范新增資產(chǎn)核算，防范抵押融資新增隱性債務(wù)和國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)，確保政府負(fù)債與項(xiàng)目資產(chǎn)平衡。
償債備付金制度建立健全
鼓勵(lì)地方建立償債備付金制度，“自審自發(fā)” 試點(diǎn)地區(qū)加快推進(jìn)。落實(shí)項(xiàng)目主管部門(mén)和單位責(zé)任，抓好項(xiàng)目收入征繳，保障償債資金來(lái)源，對(duì)收入較好項(xiàng)目允許調(diào)整融資收益平衡方案，提前償還本金。
監(jiān)督問(wèn)責(zé)全面加強(qiáng)
對(duì)不符合發(fā)行要求地區(qū)扣減額度、暫停綠色通道；對(duì)資金閑置和違規(guī)使用問(wèn)題建立臺(tái)賬、整改處理，采取多種懲戒措施；各級(jí)審計(jì)部門(mén)將專項(xiàng)債管理納入審計(jì)監(jiān)督，對(duì)違法違規(guī)行為嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，確保專項(xiàng)債管理規(guī)范、安全。
人大監(jiān)督依法落實(shí)
地方政府要依法接受本級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督，及時(shí)報(bào)告專項(xiàng)債務(wù)情況，財(cái)政部門(mén)落實(shí)人大決議和審查意見(jiàn)，統(tǒng)一管理債務(wù)舉借、支出與償還，提高資金使用效益。
對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響與展望
52 號(hào)文的出臺(tái)為專項(xiàng)債管理注入了新的活力，有助于提升專項(xiàng)債資金的使用效率和效益，推動(dòng)重大項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升。在新一輪大基建浪潮中，專項(xiàng)債將繼續(xù)發(fā)揮重要的資金支持作用，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障。同時(shí)，各地方政府和相關(guān)部門(mén)應(yīng)積極落實(shí) 52 號(hào)文的各項(xiàng)要求，加強(qiáng)協(xié)作，確保專項(xiàng)債管理機(jī)制優(yōu)化的各項(xiàng)措施落地生根，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)債在穩(wěn)投資、促增長(zhǎng)、惠民生等方面的最大效能。
未來(lái)，隨著專項(xiàng)債管理機(jī)制的不斷完善，有望進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力，吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成多元化的投資格局，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。我們期待著專項(xiàng)債在新的管理機(jī)制下，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造更多的價(jià)值和機(jī)遇。
