整體看，化債工作取得階段性成效，地方債務(wù)風(fēng)險得到整體緩釋，有力保障了國家重大戰(zhàn)略任務(wù)的完成，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)運行總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有進(jìn)。面對政府債券發(fā)行使用中的新情況和問題，我國陸續(xù)推出一攬子有針對性的增量政策舉措，進(jìn)一步支持地方化解債務(wù)風(fēng)險，騰出精力促發(fā)展保民生。
近年來，我國政府通過發(fā)行國債包括特別國債、地方政府一般債券和專項債券進(jìn)行逆周期調(diào)控，對于穩(wěn)投資、穩(wěn)增長和防風(fēng)險起到積極作用。
（一）超長期特別國債穩(wěn)步發(fā)行，支持“兩重”“兩新”等領(lǐng)域
2024年年初確定的1萬億元超長期特別國債使用范圍主要錨定“兩重”①項目，下半年增加了“兩新”②內(nèi)容，以拉動投資增長、釋放消費潛力、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。截至10月底，已累計發(fā)行超長期特別國債9200億元，期限包括20年、30年、50年，①發(fā)行利率總體保持平穩(wěn)，均按半年付息。此外，計劃發(fā)行特別國債用于補(bǔ)充國有大型商業(yè)銀行核心一級資本，②以提升國有大型商業(yè)銀行穩(wěn)健經(jīng)營能力，發(fā)揮資本杠桿效應(yīng)，增強(qiáng)信貸投放能力，加大服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力度。
（二）地方政府債券逐步加力發(fā)行，利率有所下降，期限結(jié)構(gòu)優(yōu)化
1.2024年上半年債券發(fā)行進(jìn)度偏慢，第三季度加力發(fā)行。截至2024年上半年末，地方政府新增一般債券發(fā)行3324.01億元，新增專項債券發(fā)行14 934.68億元，分別占當(dāng)年發(fā)行限額的比重為46%、38%，分別比上年同期低了14、23個百分點。2024年第三季度逐步加力，其中9月份新增專項債券超過萬億元，高達(dá)10 329.16億元，占全年3.9萬億元額度的26%，居年度之首。（見圖1）截至2024年9月末，我國新增一般債券和新增專項債券發(fā)行量分別占當(dāng)年發(fā)行限額的86%、92%，在一定程度上彌補(bǔ)了前期發(fā)行進(jìn)度滯后的情況。截至2024年10月底，我國地方政府債券發(fā)行73 882.09億元，其中新增一般債券6568.02 億元，新增專項債券發(fā)行39 120.76 億元，再融資一般債券12 450.03 億元，再融資專項債券15 743.28億元。
圖1 2021 年1 月—2024 年11 月地方政府債券發(fā)行情況
2.地方政府債券平均發(fā)行利率顯著下降。受央行降息等因素影響，地方政府債券平均發(fā)行利率自2024年1月為2.60%、環(huán)比下降23bp以來，一直到9月均呈下降趨勢。10月受10萬億化債政策等影響，再融資債券有所增加，利率略有回彈，但仍明顯低于年初水平。2024年前10月，地方政府債券平均發(fā)行利率為 2.33%，③與上年同期相比下降57bp，融資成本顯著降低。（見圖2）
3.地方政府債券平均發(fā)行期限有所增加。2024年前10月，地方政府債券平均發(fā)行期限為13.37年，同比增加0.79年。其中，一般債券為8.38年，比上年同期增加0.91年；專項債券為15.1年，比上年同期減少0.39年。2024年前10月，10年期及以上債券發(fā)行額為51 474.20億元，占比69.67%，比上年同期增加10.02 個百分點。（見圖3）10 年期、7 年期、30 年期成為發(fā)行期限前三的品種，發(fā)行量分別為25 194.67 億元、11 583.46億元、11 248.63億元。
（三）政府債券發(fā)行使用取得積極成效
通過中央預(yù)算內(nèi)投資以及2023年增發(fā)結(jié)轉(zhuǎn)國債、1萬億元超長期特別國債、地方政府專項債券等舉措，2024年我國重大項目建設(shè)顯著提速，重大項目投資“壓艙石”作用凸顯。2024年1—10月，計劃總投資億元及以上項目投資同比增長7.1%，增速比全部投資高3.7個百分點，拉動全部投資增長3.8個百分點。①在大規(guī)模設(shè)備更新和消費品以舊換新方面，2024年前10個月全國設(shè)備工器具購置投資同比增長16.1%，對投資增長的貢獻(xiàn)率超過60%。
1.國債促使地方騰出更多財力，穩(wěn)投資、促消費、惠民生。
一是2023年新增結(jié)轉(zhuǎn)國債已全部發(fā)行并全部開工建設(shè)。2023年我國增發(fā)的1萬億元國債，有部分結(jié)轉(zhuǎn)至2024年使用。截至2024年7月，國債投向的1.5萬個項目已全部開工建設(shè)，主要投向災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力、以海河和松花江流域等北方地區(qū)為重點的骨干防洪治理工程、自然災(zāi)害應(yīng)急能力提升工程、城市排水防澇能力提升工程等8個領(lǐng)域。
二是特別國債積極支持“兩重”“兩新”，有力發(fā)揮了促投資和消費的作用。2024年7000億元的中央預(yù)算內(nèi)投資已經(jīng)下達(dá)，1萬億元超長期特別國債中用于“兩重”建設(shè)的7000億元也全部落實到項目。③1500億元超長期特別國債資金已安排到4600多個設(shè)備更新項目，分兩批全部按相關(guān)規(guī)定和程序安排到位；1500億元超長期特別國債資金已于2024年8月初開始全部下達(dá)到地方，用于消費品以舊換新領(lǐng)域。④商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，截至2024年10月24日，在家電領(lǐng)域，1363.5萬名消費者購買了中央明確的8大類家電產(chǎn)品1984.3萬臺，帶動銷售額913.4億元；在家裝廚衛(wèi)方面，各地家裝廚衛(wèi)“煥新”補(bǔ)貼產(chǎn)品約630萬件，累計帶動銷售額190億元；截至2024年10月底，汽車以舊換新平臺累計收到報廢更新補(bǔ)貼申請167.6萬份，1631萬名消費者購買8大類家電產(chǎn)品2403萬臺。
三是國債資金有效促進(jìn)地方騰挪更多資金穩(wěn)投資。調(diào)研了解，2024年以來，東部某市財政收入增勢放緩，一般公共預(yù)算收入增幅首次低于預(yù)算，特別是稅收收入在三季度各月持續(xù)負(fù)增長。同時，政府性基金收入中，土地出讓收入預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不及預(yù)期，僅靠自身完成預(yù)算目標(biāo)難度極大。該市于2023年12月、2024年1月和2月分三批獲得國債資金預(yù)算200.6億元，獲得國家發(fā)展改革委下達(dá)的2024年超長期特別國債項目投資計劃164.3億元，包括“兩重”領(lǐng)域137.4億元、“兩新”領(lǐng)域26.9億元。這些國債資金有力增強(qiáng)了該市的綜合財力，保障了重點項目急需支出，為當(dāng)?shù)匦沦|(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展提供了強(qiáng)有力支撐。
2.地方政府債券為逆周期調(diào)控提供了強(qiáng)有力的支撐。
一是地方政府債券投向、規(guī)模不斷擴(kuò)大，有力支撐逆周期調(diào)控。2024年專項債券支持范圍新增了獨立新型儲能、重點流域水環(huán)境綜合治理、收購存量商品房用作保障性住房等領(lǐng)域，并可用于土地儲備項目，①已支持項目超過3萬個。2024年前10月，地方政府新增債券投向一半以上用于基建、民生類項目。主要包括：市政建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施12 289.24億元，占比26.90%；交通基礎(chǔ)設(shè)施8015.51億元，占比 17.54%；社會事業(yè)5874.78億元，占比12.86%；保障性安居工程4368.47億元，占比9.56%；農(nóng)林水利2980.38億元，占比6.52%；生態(tài)環(huán)保1256.72億元，占比2.75%；城鄉(xiāng)冷鏈物流基礎(chǔ)設(shè)施841.52億元，占比1.84%；新型基礎(chǔ)設(shè)施339.31億元，占比0.74%；能源275.08億元，占比0.60%。此外，還有支持化解中小銀行專項債60.2 億元，占比0.13%，或?qū)儆谝郧澳甓冉Y(jié)轉(zhuǎn)使用；其他9387.57 億元，占比20.55%，或包含利用新增專項債券部分資金用于支持化解地方政府存量債務(wù)。
二是專項債用作資本金范圍不斷擴(kuò)大，積極發(fā)揮政府投資引導(dǎo)帶動作用。2024年12月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機(jī)制的意見》，對專項債券用作項目資本金范圍方面實行“正面清單”管理，專項債券用作項目資本金范圍擴(kuò)至22個行業(yè)。其中，2024年新增保障性住房，貨運綜合樞紐，城市更新，新型基礎(chǔ)設(shè)施（含算力設(shè)備及輔助設(shè)備基礎(chǔ)設(shè)施，高速公路、機(jī)場等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施安全性、智能化改造等），前瞻性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施（含信息技術(shù)、新材料、生物制造、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、低空經(jīng)濟(jì)、量子科技、生命科學(xué)、商業(yè)航天、北斗等相關(guān)產(chǎn)業(yè)），以及衛(wèi)生健康、養(yǎng)老托育、省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。此外，該文件還將各省用作項目資本金的專項債券規(guī)模從25%提高至30%，這些舉措必將進(jìn)一步發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動作用。據(jù)企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)，2024年有超3000億元新增專項債券用作項目資本金。
三是地方政府債券管理機(jī)制不斷完善，為地方重點領(lǐng)域補(bǔ)短板建設(shè)提供有力支撐。圍繞“開前門、堵后門”“緩解地方財權(quán)事權(quán)矛盾”等一系列政策目標(biāo)，我國逐步建立起政府債券“借用管還”全鏈條閉環(huán)式的債務(wù)風(fēng)險管控制度體系，對項目資金使用進(jìn)行全過程監(jiān)控和評估，切實提高債務(wù)資金整體效益。尤其在專項債券的發(fā)行使用方面，堅持債券發(fā)行市場化、規(guī)范化的原則，重視信息披露，定期通報專項債券發(fā)行使用進(jìn)度，打通在建項目“綠色通道”，推動項目謀劃儲備和建設(shè)實施的有效銜接。在額度分配方面，充分考慮各地區(qū)財力和債務(wù)風(fēng)險水平，堅持“資金跟著項目走”，兼顧區(qū)域平衡發(fā)展。其中，地方政府專項債券向項目準(zhǔn)備充分、投資效率較高的地區(qū)傾斜，支持經(jīng)濟(jì)大省重大項目建設(shè)。
3.化債工作取得階段性成效，為完成十年化債任務(wù)鋪平道路。
通過安排地方政府債務(wù)限額、利用部分新增專項債券等方式，有效補(bǔ)充財力支持化債，牢牢守住地方財政風(fēng)險底線，化債取得階段性成效。2023年中央財政安排地方政府債務(wù)限額超過2.2萬億元，支持地方特別是高風(fēng)險地區(qū)化解存量債務(wù)風(fēng)險和清理拖欠企業(yè)賬款等。截至2023年末，全國納入政府債務(wù)信息平臺的隱性債務(wù)余額為14.3萬億元，較2018年摸底數(shù)減少50%，債務(wù)風(fēng)險可控，化債取得階段性成效。
2024年11月全國人大常委會通過了《國務(wù)院關(guān)于提請審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案》，出臺了12萬億元化債計劃：一是增加6萬億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)，從2024年至2026年分三年每年安排2萬億元；二是從2024年開始連續(xù)五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，補(bǔ)充政府性基金財力專門用于化債，累計可置換隱性債務(wù)4萬億元；三是明確2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元，仍按原合同償還。在這三項政策協(xié)同發(fā)力下，2028年之前地方需消化的隱性債務(wù)總額從14.3萬億元大幅降至2.3萬億元，平均每年消化額從2.86萬億元減至4600億元，不到原來的六分之一，化債壓力大大減輕。調(diào)研了解到，一些地方已將非標(biāo)、高息隱性債務(wù)全部出清，存量隱性債務(wù)平均利率降至5%以下，利息支出大幅降低，剛兌壓力顯著緩解。東部某市182家融資平臺有序化解存量債務(wù)，已有69家實現(xiàn)隱性債務(wù)清零、28家完成備案退出、24家正在履行退出程序，分類轉(zhuǎn)型為商業(yè)一類、商業(yè)二類和公益類企業(yè)，增強(qiáng)造血機(jī)能。同時，政府拖欠企業(yè)賬款全部如期清償，改善了政府信用和營商環(huán)境。(作者：龍小燕，陳旭，黃亦炫)
