地方政府隱性債務(wù)化解是當(dāng)前財(cái)政改革與風(fēng)險(xiǎn)防控的核心議題。基于政策導(dǎo)向與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，中機(jī)院從系統(tǒng)性、實(shí)操性角度提出以下路徑，并結(jié)合典型案例進(jìn)行分析：
一、化解路徑框架
1. 債務(wù)置換：低成本長(zhǎng)期債券替代高息短期債務(wù)
- 政策工具：通過發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券置換存量隱性債務(wù)，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低綜合融資成本。例如，2025年全國(guó)新增6萬億元專項(xiàng)債務(wù)限額，優(yōu)先置換利率高、規(guī)模大的隱性債務(wù)，平均成本下降2-2.5個(gè)百分點(diǎn)。
- 實(shí)施機(jī)制：
- 次序安排：優(yōu)先置換公開市場(chǎng)債務(wù)、具備實(shí)體產(chǎn)業(yè)的平臺(tái)債務(wù)，降低非標(biāo)債務(wù)比例。
- 穿透式監(jiān)管：建立全口徑債務(wù)監(jiān)測(cè)體系，防止“假置換、真新增”，壓實(shí)地方政府主體責(zé)任。
2. 融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型：剝離政府信用依賴
- 轉(zhuǎn)型方向：推動(dòng)城投公司向市場(chǎng)化主體轉(zhuǎn)型，剝離政府融資職能，增強(qiáng)造血能力。例如，江蘇徐州通過資產(chǎn)盤活與業(yè)務(wù)重組實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)清零。
- 關(guān)鍵措施：
- 資產(chǎn)資本化：將土地、產(chǎn)業(yè)園等資產(chǎn)注入平臺(tái)公司，通過證券化（如ABS）或引入社會(huì)資本提升流動(dòng)性。
- 治理優(yōu)化：引入職業(yè)經(jīng)理人制度，強(qiáng)化績(jī)效考核，探索股權(quán)激勵(lì)等市場(chǎng)化機(jī)制。
3. 合規(guī)項(xiàng)目設(shè)計(jì)：規(guī)避隱性債務(wù)新增風(fēng)險(xiǎn)
- 模式創(chuàng)新：通過EOD（生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)）、TOD（軌道交通綜合開發(fā)）等模式，實(shí)現(xiàn)收益自平衡。例如：
- 礦山修復(fù)項(xiàng)目：利用土石料銷售收入閉環(huán)用于生態(tài)修復(fù)，避免依賴土地出讓收入，合規(guī)納入財(cái)政預(yù)算。
- 廣州“做地模式”：國(guó)企主導(dǎo)土地整理，政府按市場(chǎng)價(jià)支付收儲(chǔ)補(bǔ)償，切斷財(cái)政資金兜底鏈條。
- 收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化：挖掘經(jīng)營(yíng)性收入（如文旅、光伏等），減少對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴。
4. 金融工具協(xié)同：平衡流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)與債務(wù)成本
- 貨幣政策支持：通過降息、債務(wù)展期降低利息負(fù)擔(dān)，央行提供流動(dòng)性支持緩解短期償債壓力。
- 金融機(jī)構(gòu)協(xié)同：鼓勵(lì)商業(yè)銀行參與債務(wù)置換，優(yōu)化資產(chǎn)端配置（如增加中長(zhǎng)期債券持有），同時(shí)通過專項(xiàng)債注資提升資本充足率。
5. 長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)：全周期監(jiān)管與績(jī)效管理
- 監(jiān)測(cè)體系：構(gòu)建以資產(chǎn)負(fù)債率為核心的地方政府債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)，動(dòng)態(tài)評(píng)估償債能力。
- 考核機(jī)制：將債務(wù)化解納入政績(jī)考核，強(qiáng)化“終身問責(zé)制”，嚴(yán)控新增隱性債務(wù)。
二、典型案例解析
1. 江蘇徐州：全域隱性債務(wù)清零
- 路徑：綜合運(yùn)用債務(wù)置換、資產(chǎn)重組與平臺(tái)轉(zhuǎn)型。
- 發(fā)行專項(xiàng)債置換高息非標(biāo)債務(wù)，降低融資成本；
- 將城投公司持有的土地、基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化，盤活存量資金；
- 推動(dòng)平臺(tái)公司承接市場(chǎng)化項(xiàng)目（如產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)營(yíng)），提升經(jīng)營(yíng)性收入占比。
2. 廣州“做地模式”：土地開發(fā)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型
- 模式特點(diǎn)：
- 政府指定國(guó)企作為做地主體，自主籌資完成土地整理后交儲(chǔ)；
- 收儲(chǔ)補(bǔ)償款按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)支付，避免財(cái)政兜底；
- 引入社會(huì)資本設(shè)立專項(xiàng)基金，支持土地開發(fā)與軌道交通建設(shè)。
- 成效：降低土地收儲(chǔ)對(duì)財(cái)政的直接依賴，2024年廣州土地出讓收入中市場(chǎng)化占比提升至65%。
3. 陜西“一縣一策”化債試點(diǎn)
- 策略：根據(jù)縣域經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)分類施策：
- 資源型縣市：通過礦權(quán)出讓收益償還債務(wù)（如榆林市）；
- 農(nóng)業(yè)縣市：整合涉農(nóng)資金與專項(xiàng)債，支持特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目（如漢中市）；
- 高風(fēng)險(xiǎn)縣市：上級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌轉(zhuǎn)移支付，設(shè)立償債備付基金。
三、挑戰(zhàn)與對(duì)策建議
1. 區(qū)域分化風(fēng)險(xiǎn)
- 中西部地區(qū)因綜合財(cái)力薄弱，債務(wù)率普遍高于東部。需通過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付傾斜、區(qū)域協(xié)同化債基金等工具平衡風(fēng)險(xiǎn)。
2. 資產(chǎn)流動(dòng)性不足
- 建議：推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)交易平臺(tái)建設(shè)，完善土地、產(chǎn)業(yè)園等資產(chǎn)的評(píng)估與流轉(zhuǎn)機(jī)制，提升變現(xiàn)效率。
3. 政策協(xié)同性不足
- 需強(qiáng)化財(cái)政、貨幣與產(chǎn)業(yè)政策聯(lián)動(dòng)。例如，專項(xiàng)債項(xiàng)目與政策性開發(fā)性金融工具（如PSL）協(xié)同，擴(kuò)大有效投資。
結(jié)論
地方政府隱性債務(wù)化解需以“債務(wù)置換優(yōu)化存量、平臺(tái)轉(zhuǎn)型控制增量、合規(guī)設(shè)計(jì)防范風(fēng)險(xiǎn)”為主線，結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)創(chuàng)新模式。未來應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化市場(chǎng)化機(jī)制與長(zhǎng)效監(jiān)管，通過典型案例的經(jīng)驗(yàn)推廣，實(shí)現(xiàn)“化債不阻發(fā)展”的良性循環(huán)。
