在一攬子財政增量政策中，允許運用專項債收回收購存量閑置土地是一項重要的政策工具。近日，自然資源部發布通知，要求地方政府主動擔當作為，并對專項債收回收購存量閑置土地的相關事項進行了規范。本文結合實踐經驗，對運用專項債收回收購存量閑置土地的相關政策及操作流程進行梳理，旨在為地方政府項目運作提供參考。
一、引言
近期，針對當前經濟運行中的新情況新問題，國家加力推出一攬子增量政策，包括加力提效實施宏觀政策、進一步擴大內需、加大助企幫扶力度、推動房地產市場止跌回穩、提振資本市場等五個方面。其中允許運用專項債收回收購存量閑置土地是一項重要的政策工具，它既是推動房地產市場止跌回穩的重要舉措，也是擴大專項債支持范圍的重要內容，可以起到以下幾方面的作用：一是減少當前存量房地產用地規模，發揮土地儲備“蓄水池”和投放調解的功能；穩定市場預期。二是增加資金流動性，有利于房企集中資金用于保交房。三是收儲后形成“凈地”“優地”，既有利于補齊公共服務設施短板改善環境，滿足居住需要，也可以騰出空間支持實體經濟發展，促進有效投資。
2024年11月11日，自然資源部印發了《自然資源部關于運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知》（自然資發〔2024〕242號）（以下簡稱《通知》）快速落實閑置存量土地收回收購政策，對收購目的、收購主體、收購標的、收購流程、收購價格、土地再供應等方面進行了規范。同時，財政部也正在研究制定細則，2024年11月8日十四屆人大常委會第十二次會議新聞發布會上，財政部部長藍佛安在答記者問環節表示“專項債券支持回收閑置存量土地、新增土地儲備，以及收購存量商品房用作保障性住房方面，財政部正在配合相關部門研究制定政策細則，推動加快落地。”
本文結合實踐經驗，對運用專項債收回收購存量閑置土地的相關政策及操作流程進行梳理，旨在為地方政府項目運作提供參考。
二、專項債收回收購存量閑置土地相關政策梳理
土地儲備專項債是地方政府專項債券的一個品種，是指地方政府為土地儲備發行，以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入償還的地方政府專項債券。
土地儲備專項債出現早于2017年，發行目的是為規范土地儲備融資行為，滿足地方經濟發展以及城市建設需求。此后，土儲專項債的規模迅速增長。在2019年，為了防范新增隱債、調控房地產市場，以及引導專項債投向基建領域，土地儲備專項債被叫停。2019年9月，國務院常務會議明確指出“專項債資金不得用于土地儲備和房地產相關領域”。此次《通知》標志著土儲專項債的正式重啟。
根據《通知》，專項債券額度、使用、管理等有關要求，按照有關規定執行。該次重啟的土儲專項債仍需要按照土地儲備及專項債管理的相關規定執行，財政部也正在抓緊制定專項債用于收回收購存量閑置土地的相關政策細則。此外，專項債用于收回收購存量閑置土地還要符合閑置土地處置和低效用地再開發的相關規定。
本文對土地儲備及土地儲備專項債、專項債用于收回收購存量閑置土地、閑置土地處置及低效用地開發再利用的相關政策及重要會議進行梳理。
（一）土地儲備及土儲專項債
1、2016年2月，財政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監會聯合印發《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號），提出各地區應當進一步規范土地儲備行為。土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔，各類城投公司等其他機構一律不得再從事新增土地儲備工作。自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款。
2、2017年2月，《國土資源部 財政部 人民銀行 銀監會關于印發<土地儲備管理辦法>的通知》（國土資規〔2017〕17號 ），目的為完善土地儲備制度，加強土地調控，規范土地市場運行，促進土地節約集約利用，提高建設用地保障能力，明確了土地儲備的入庫儲備標準，落實了土地儲備的資金管理和監管責任。
3、2017年5月，財政部、國土資源部聯合印發《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》，宣布在土地儲備領域進行專項債券試點，允許發行土地儲備專項債券，規范土地儲備融資行為。
4、2019年5月，財政部、自然資源部發布《關于印發<土地儲備項目預算管理辦法（試行）>的通知》（財預〔2019〕89號），要求開展土地儲備領域按項目實行全生命周期預算管理試點工作，土地儲備資金實行專款專用、分賬核算，并實行預決算管理。
5、2019年9月，國務院常務會議提出“專項債資金不得用于土地儲備和房地產相關領域”，至此土地儲備專項債暫停發行。
（二）專項債收回收購存量閑置土地
1、2024年5月，國務院新聞辦公室舉行國務院政策例行吹風會，介紹切實做好保交房工作配套政策有關情況。會上，自然資源部副部長劉國洪表示，支持地方政府從實際出發，酌情以收回、收購等方式妥善處置已經出讓的閑置存量住宅用地。
2、2024年9月24日，國務院舉行發布會介紹金融支持經濟高質量發展有關情況，提到將部分地方政府專項債券用于土地儲備基礎上，允許銀行支持有條件的企業市場化收購房企土地。
3、2024年10月8日，國務院召開一攬子增量政策發布會，國家發展改革委宣布具體舉措，運用專項債券等支持盤活存量閑置土地，支持房地產市場止跌回穩。
4、2024年10月12日，財政部在國務院舉行的發布會上介紹“加大財政政策逆周期調節力度、推動經濟高質量發展”有關情況，允許專項債券用于土地儲備，支持回收符合條件的閑置存量土地，確有需要的可用于新增的土儲項目。
5、2024年10月17日，國務院召開新聞發布會介紹促進房地產市場平穩健康發展有關情況，支持盤活存量閑置土地，利用專項債券為地方政府以收回收購的方式盤活存量土地提供資金支持。會上，財政部負責人提出將抓緊明確土儲專項債政策的細則和要求，推動政策盡快落地。
（三）閑置土地處置和低效土地再開發
1、《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十五條規定，造成超過約定動工期限滿一年的土地應征收土地閑置費，滿兩年的可以無償收回土地使用權。因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外。
2、《中華人民共和國土地管理法》第三十七條規定，禁止閑置、荒蕪耕地。占用耕地一年以上未動工建設的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閑置費；連續二年未使用的，無償收回用地單位的土地使用權。
3、2012年5月，國土資源部第一次部務會議修訂通過了《閑置土地處置辦法》，為有效處置和充分利用閑置土地，規范土地市場行為，促進節約集約用地，對閑置土地的調查、認定、處置、利用等情況做了規定。
4、2016年11月，國土資源部印發《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》（國土資發〔2016〕147號），要求健全節約集約用地制度，盤活建設用地存量，提高土地利用效率，深入推進城鎮低效用地再開發工作。
5、2023年9月，自然資源部印發《自然資源部關于開展低效用地再開發試點工作的通知》（自然資發〔2023〕171號），決定在北京等15個省（市）的43個城市開展為期4年的低效用地再開發試點，聚焦盤活存量土地探索創新政策舉措，完善激勵約束機制，以提高土地利用效率、促進城鄉高質量發展。
三、專項債收回收購存量閑置土地的操作流程
圖1 專項債收回收購存量閑置土地操作流程圖
（一）摸清存量閑置土地底數
市、縣自然資源主管部門依托土地市場動態監測監管系統中的處置存量閑置土地清單摸清底數。處置存量閑置土地清單市開展閑置土地處置的重要依據，也是安排專項債券的基礎，市、縣自然資源主管部門應根據收回收購土地的情況進行動態更新。
市、縣自然資源主管部門對涉嫌構成閑置的土地，及時開展調查核實、認定、公示等程序，并將閑置土地信息按宗錄入土地市場動態監測與監管系統備案，包括地塊位置、面積、權屬等基本信息，土地開發進度、開工面積、已投資額等開發利用情況，土地閑置原因及相關證明材料等。
（二）發布土地征集公告
市、縣自然資源主管部門根據需要向社會發布收回收購土地征集公告。
根據自然資發〔2024〕242號文，擬收回收購土地須具備以下條件之一：
（1）企業無力或無意愿開發、已供應未動工的住宅用地和商服用地（優先收回收購）；
（2）進入司法或破產拍賣的土地；
（3）因低效用地再開發或基礎設施建設等需要收回的土地；
（4）已動工地塊中規劃可分割暫未建設的部分。
目前已有多地自然資源主管部門發布土地征集公告，部門地區還要求申報收回收購的存量閑置土地須在2024年3月31日之前供應（比如安徽池州、廣西梧州）2024年3月31日時間點是自然資發〔2024〕104號文提出的，《自然資源部 國家發改委關于實施妥善處置閑置存量土地若干政策措施的通知》明確使用對象為2024年3月31日之前供應，目前尚未開工以及已開工未竣工的房地產用地。還有部分地區要求擬收回收購土地須納入土地市場動態監測與監管系統存量閑置土地清單（比如安徽池州）。
（三）企業申報意向土地
發布土地征集公告后，有收回收購意向的企業需要在規定期間內自主申報。在對比自然資源部門發布的土地征集公告后，符合收回收購條件的企業應以書面形式向發出公告的自然資源部門提出申請，申請所需要的材料包括以下幾點：
（1）《收回收購存量閑置土地申報表》，表上應標明收回收購的土地類型、權利人、土地的位置、用途、申報地塊的面積、成本及意向收購價等信息。每宗地塊對應申報一份申報表，如企業有多宗地塊需要分開填報。
（2）加蓋公章的國有建設用地使用權出讓合同復印件。
（3）加蓋公章的不動產登記證書/國有建設用地使用權證書復印件。
（4）收回收購已動工地塊中規劃可分割暫未建設的部分，需提供規劃設計方案及分割意向方案。
（5）其他涉及收回收購土地的必要資料。
（四）調查、確定擬收回收購意向地塊
市、縣自然資源主管部門組織相關單位，對申請企業提供的土地位置、面積、地上附屬物情況、土地用途及抵押情況等進行調查核實。
市、縣自然資源主管部門根據申報情況和工作需要，結合土地市場動態監測與監管系統存量閑置土地清單，綜合考慮企業意愿、市場需求、地塊條件等因素，確定擬收回收購意向地塊和時序安排。
（五）分批納入土地儲備計劃
市、縣自然資源主管部門將擬收回收購意向地塊按要求分批納入土地儲備三年滾動計劃和年度土地儲備計劃，并錄入“全民所有土地資產管理信息系統”。
三年滾動計劃編制要綜合考慮地區國民經濟和社會發展規劃、國土規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃等因素，合理確定未來三年土地儲備規模，并對儲備土地總量、結構、布局、時序做出統籌安排。
年度土地儲備計劃應結合城市建設發展和土地市場調控的需要，并根據當地國民經濟社會發展規劃、年度國有建設用地供應計劃和地方政府債務限額等因素合理編制。市、縣自然資源主管部門于每年第三季度組織填報單位，從土地儲備三年滾動計劃中選取下一年度擬實施的土地儲備項目，編制土地儲備年度計劃，報同級人民政府批準，并提交省級自然資源主管部門備案。經批準的年度土地儲備計劃是實施土地儲備項目、安排土地儲備資金預算的重要依據。未納入年度土地儲備計劃的地塊,不得實施。
“全民所有土地資產管理信息系統”是原土地儲備監測監管系統的升級系統，該系統將于2023年7月1日正式運行，是對土地儲備業務及相應的資產實施監測監管的重要平臺。
（六）土地價格評估和收購價格確定
土地儲備機構委托經備案的土地估價機構，對收回收購地塊開展土地市場價格評估，相較企業土地成本，就低確定收地基礎價格。
市、縣處置存量閑置土地協調推進機制或土地出讓協調決策機構（比如各地成立的閑置土地處置工作領導小組）根據市場形勢、合同履約情況等，集體決策確定基礎價格下調幅度，與土地使用權人協商一致并公示無異議后，報市、縣人民政府批準確認。
（七）制定項目實施方案（收購方案）
土地儲備機構應牽頭制定項目實施方案（收購方案），項目方案（收購方案）包括但不限于項目基本信息（地理位置、四至范圍、規模、項目內宗地權屬情況、用途、土地房產現狀等）、規劃情況、納入年度儲備計劃情況、項目必要性、土地收儲方案（實施主體、實施方式、相關補償、資金支付、程序及保障措施等）、項目成本測算、項目資金平衡分析、資金籌集、計劃安排、風險評估等內容。
土地儲備項目應當實現總體收支平衡和年度收支平衡。總體收支平衡是指項目全生命周期內，項目預期土地出讓收入能夠覆蓋債務本息等成本。年度收支平衡，是指項目年度資金來源覆蓋年度支出。
項目實施方案（收購方案）報自然資源主管部門審核、本級人民政府批準。
（八）納入土地儲備項目庫
土地儲備項目實行項目庫管理，反映項目名稱、地塊區位、儲備期限等基本信息，以及預期土地出讓收入、項目成本、收益和融資平衡方案、政府凈收益等信息，按項目統一配號、統一監管。土地儲備機構應及時將經批準的土地儲備（收回收購）項目納入項目庫。未納入項目庫的項目不得安排預算資金。
（九）納入財政預算
土地儲備機構根據擬收回收購土地項目分年度收支平衡方案編制下一年度項目收支計劃，提出財政預算安排、專項債等需求，報自然資源主管部門審核、財政部門復核。財政部門進行審核、批復后，將該土地儲備相關收入和支出編入預算。
（十）專項債券申報、發行
專項債券收回收購土地項目實施主體必須是納入名錄管理的土地儲備機構。土地儲備機構應及時做好債券申報和發行材料準備工作，主要材料包括：項目前期手續（比如納入年度土地收儲計劃文件，擬收儲地塊的土地規劃文件等）、項目實施方案、事前績效評估報告、財務評價報告和法律意見書等，必要時，還可提供土地評估報告。
按照專項債券申報審核流程，土地儲備機構將項目申報材料報當地發改和財政部門審核后，審核通過后，分別將項目情況錄入“國家重大建設項目庫”和地方政府債務管理系統“債券項目庫”。項目逐級審核后，納入國家發改委項目清單，財政部根據項目清單下達專項債券額度。在專項債額度內，土地儲備機構上報發行材料，由省財政廳評審通過后，組織債券發行。
土地儲備專項債券期限應當與土地儲備項目期限相適應，原則上不超過5年，具體由市縣級財政部門會同本自然資源主管部門、土地儲備機構根據項目周期、債務管理要求等因素提出建議，報省級財政部門確定。實際發行中，絕大部分期限不超過5年，2019年有少量7年、10期債券發行。
土儲專項債的發行規模根據項目實際需求，地方財政狀況及項目預期收益等確定：不得超過項目預期土地出讓收入的70%；對預期土地出讓收入大于或等于土地儲備成本，能夠“收大于支”或“盈虧平衡”的項目，發行規模不得超過土地儲備成本；對預期土地出讓收入小于土地儲備成本、“收不抵支”項目，應當統籌安排財政資金、專項債券予以保障，專項債券發行規模不得超過預期土地出讓收入。
（十一）閑置土地收回收購
土地儲備機構根據批準的閑置土地收回收購方案擬定土地收回收購協議，于申請企業協商一致后簽署收回收購協議。土地儲備機構按照協議約定支付收費用，并辦理產權轉移或注銷手續，交回土地權利證書。
對于債券發行和閑置土地回收回購（款項支付）時間不匹配問題，允許在土儲專項債發行完成前，對預算已安排專項債券資金的項目通過先行調度庫款，債券發行后及時歸墊。
（十二）儲備土地入庫管理
土地達到入庫條件后，統一納入政府土地儲備庫實施管理。入庫儲備土地，應為符合國土空間規劃的國有建設用地，且產權清晰、無爭議，如存在污染、文物遺存、礦產壓覆、洪澇隱患、地質災害風險等情況，應當按規定完成核查、評估、治理后，方可入庫。
土地儲備機構對入庫土地可以采取自行看管、委托看管、臨時利用等方式進行管護。對于收回收購的儲備土地，土地儲備機構應根據國土空間規劃實施時序和城市建設需要進行必要的前期開發，為供應土地提供必要保障。
（十三）收回收購土地再供應
完成前期開發并達到供地條件的儲備土地，應納入當地年度土地供應計劃，由市、縣自然資源主管部門統一組織實施供應。對于收回收購的儲備土地，原則上當年不再供應用于房地產開發。確有需求的嚴控規模，優化條件，在落實“五類調控”的同時，供應面積不得超過當年收回收購房地產用地總面積的50%。收回收購土地用于民生領域和實體經濟項目的，不受上述限制。
供應儲備土地必須在土地儲備監測監管系統取得地塊標識碼，并在土地市場動態監測與監管系統中進行關聯預出庫單號。儲備土地供應后應按規定完成儲備土地出庫手續。儲備土地不得進行抵押、不得作為資產注入國有企業或融資平臺公司。“五類調控”，是指2019年自然資源部發布的《制定實施2019年住宅用地“五類”調控目標》通知，地級以上城市、地州盟所在地和百萬人口以上縣（縣級市），根據商品住房庫存消化周期（截至2019年3月），結合本地土地市場實際，切實優化住宅用地供應，實施差別化調控政策，在上年住宅用地供應分類調控目標基礎上，調整確定2019年住宅用地供應“五類”（顯著增加、增加、持平、適當減少、減少直至暫停）調控目標。其中，消化周期在36個月以上的，應停止供地；36~18個月的，要適當減少供地；18~12個月的，維持供地持平水平；12~6個月的，要增加供地；6個月以下的，要顯著增加并加快供地。
四、小結
本文對專項債收回收購存量閑置土地的操作流程進行了全面的梳理，但是在運用專項債收回收購土地的操作過程中，還存在一些值得探討和研究的點，比如兩次土儲專項債的異同比較，如何合理界定收回收購的地塊范圍和價格，如何妥善處理土地收回收購的債權債務關系等。在下一篇文章，會針對上述問題，對專項債收回收購土地的操作要點進行深入分析。
