1. 專項債發(fā)行起始于 2015 年，從 2020 年起規(guī)模顯著擴大
中國的專項債發(fā)行歷程和其在經(jīng)濟發(fā)展中的作用，可以劃分為三個階段，每 個階段都有特定的政策背景和目標(biāo)。 起步階段（2015-2016 年）：專項債起始于 2015 年，作為地方政府債務(wù)置換 工具，目的是降低債務(wù)風(fēng)險，推動地方政府的合法融資。2014 年出臺的《國 務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（43 號文）允許地方政府通過政 府債券融資，并對其進行限額管理，明確了專項債券“?？顚Ｓ谩钡脑瓌t，以 避免地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險上升。這一階段，專項債的發(fā)行規(guī)模較小，僅用 于公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，2015 年新增專項債額度為 1000 億元。 擴大階段（2017-2019 年）：隨著中國經(jīng)濟下行壓力加大，專項債成為地方 政府基建融資的重要工具。2017 年開始，專項債按項目發(fā)行，優(yōu)先用于收益 性項目，特別是土地儲備和棚戶區(qū)改造。這些項目具有較高的財政收益潛力， 因此地方政府發(fā)行積極性較高，專項債規(guī)模大幅增加。
根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2019 年的新增專項債額度達到 3.75 萬億元，專項債的資金主要投向基建和民生 領(lǐng)域，包括交通、環(huán)保等項目。 轉(zhuǎn)型階段（2020 年至今）：2020 年新冠疫情對全球經(jīng)濟造成嚴(yán)重沖擊，為 應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力，中國進一步擴大了專項債發(fā)行規(guī)模。專項債的投向逐步 向新基建領(lǐng)域傾斜，涵蓋了“東數(shù)西算”、能源項目、公共衛(wèi)生等新興領(lǐng)域。 同時，民生項目，如保障性住房和教育領(lǐng)域，也成為專項債的重要投資方向。 財政部數(shù)據(jù)顯示，2022 年專項債發(fā)行額為 1.46 萬億元，主要用于支持經(jīng)濟 復(fù)蘇和穩(wěn)增長。 新增專項債限額自 2015 年起大幅增長，2020 年達到 37500 億元后趨于穩(wěn) 定，而新增一般債限額增長幅度不如專項債。
新增專項債券發(fā)行額自 2015 年起逐年增長，其與一般公共預(yù)算支出相比， 這個比例也從 2015 年的 0.55%上升到 2023 年的 14.40%，其重要性持續(xù)增 強。
2021 年發(fā)行金額為 35805 億元，2022 年發(fā)行金額為 40264 億元，同比增長 12.5%，2023 年發(fā)行金額為 39444 億元，同比減少 2.0%。其中用于用于基 建的占比分別為 2021 年 83.3%、2022 年 89.0%、2023 年 79.9%。
按資金用途劃分按資金用途劃分，地方政府債券可以分為新增債券、置換債 券和再融資債券。
2. 政策優(yōu)化專項債用途擴大使用范圍，允許專項債券用于土地 儲備、置換隱債
2024 年財政部、國家發(fā)展改革委等陸續(xù)推出了一系列專項債政策。2024 年 4 月 17 日，確定專項債券規(guī)模為 3.9 萬億元，并擴展了投向領(lǐng)域，以支持 新興產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。4 月 22 日，政策進一步明確將獨立新型儲能和 保障性住房納入專項債券支持范圍。4 月 23 日，完成了約 3.8 萬個專項債 項目的篩選，需求總額約為 5.9 萬億元，為債券發(fā)行奠定了基礎(chǔ)。10 月 12 日，財政部副部長強調(diào)將擴大專項債使用范圍，并完善管理機制，以推動高 質(zhì)量發(fā)展。10 月 25 日，國務(wù)院常務(wù)會議強調(diào)持續(xù)抓好一攬子增量政策的落 地落實。11 月 7 日，自然資源部印發(fā)了《關(guān)于運用地方政府專項債券資金 收回收購存量閑置土地的通知》，為各地啟動開展收回收購存量閑置土地提 供政策指導(dǎo)和工作依據(jù)。11 月 8 日，全國人大常委會批準(zhǔn)《國務(wù)院關(guān)于提 請審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案》。
3. 新增專項債發(fā)行規(guī)模較 2023 年同期增加，8 月起發(fā)行顯著提速
截至 11 月 26 日，2024 年地方政府新增專項債累計發(fā)行額 39693 億元，同 比 2023 年同期增長 4.38%。Q1~Q3 發(fā)行額為 6341/8593/21059 億元，同比53/-9/83%，6~9 月發(fā)行額為 3327/2815/7965/10279 億元。具體來看，2024 年 1-6 月專項債較往年同期發(fā)行明顯偏少，這一趨勢在 7 月之后得到了顯著改 善，單月增速不斷擴大，特別是在 9 月全國地方政府新增專項債單月發(fā)行 10279 億元，同比增加 188%。
從全國整體發(fā)行進度來看，截至 2024 年 11 月 26 日，地方政府新增專項債 累計發(fā)行額為 39693 億元，已公布全年發(fā)行計劃的省份計劃發(fā)行合計額為 38836 億元，當(dāng)前新增專項債累計發(fā)行進度達 102.81%，發(fā)行進度明顯滯后 于 2023 年同期，截至 11 月 26 日較 2023 年滯后 16.9%。其中 1-9 月全國新 增專項債計劃發(fā)行額為 35066 億元，實際發(fā)行額為 35993 億元，高于計劃 927 億元，102.6%超計劃發(fā)行。具體來看，其中，1 月、3 月、4 月、5 月和 6 月低于計劃發(fā)行，2 月、7 月、8 月、9 月高于計劃發(fā)行，特別是 9 月單月 新增專項債發(fā)行億元，高于 10279 9 月計劃發(fā)行額 4142 億元，167%超計劃 發(fā)行。
4、地方債限額管理
地方政府專項債限額的分配采用因素法等科學(xué)合理的方法進行。主要考慮因素包括各地的債務(wù)風(fēng)險水平、財力狀況、項目儲備情況等。具體來說，會根據(jù)各地的債務(wù)率、償債率等指標(biāo)評估其債務(wù)風(fēng)險程度。
（一）限額設(shè)定依據(jù)
財政部在確定地方政府專項債券年度限額時，秉持多因素綜合考量的原則。宏觀經(jīng)濟形勢是首要考量因素之一，在經(jīng)濟增長乏力時，可能適當(dāng)放寬限額以刺激投資與經(jīng)濟復(fù)蘇；而在經(jīng)濟過熱或面臨較大通脹壓力時，則會收緊限額以防范過度投資與債務(wù)風(fēng)險。財政政策導(dǎo)向也起著關(guān)鍵作用，若財政政策傾向于積極擴張，則可能提高專項債限額以加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等支出；反之則可能控制限額。此外，地方政府的債務(wù)風(fēng)險狀況至關(guān)重要，對于債務(wù)風(fēng)險較高的地區(qū)，限額設(shè)定會較為謹(jǐn)慎，以防止債務(wù)危機爆發(fā)；而對于債務(wù)風(fēng)險可控、財政管理規(guī)范的地區(qū)，限額可能相對寬松，以滿足其合理融資需求。同時，還會考慮各地經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收入能力、項目儲備情況等，確保限額與地方實際情況相匹配，實現(xiàn)專項債發(fā)行的合理性與有效性。
（二）限額分配方式
我國采用因素法進行專項債限額分配。其中，債務(wù)風(fēng)險水平是核心因素之一，通過一系列指標(biāo)評估各地債務(wù)風(fēng)險程度，如債務(wù)率、償債率等，風(fēng)險較高地區(qū)分配限額相對較少，以促使其先化解債務(wù)風(fēng)險；財力狀況同樣關(guān)鍵，財政收入穩(wěn)定且充足的地區(qū)可獲得相對較多限額，因為其償債保障能力更強；項目儲備情況也不容忽視，擁有豐富且高質(zhì)量項目儲備的地區(qū)，能夠更好地利用專項債資金，所以在限額分配上會得到一定傾斜。通過這種科學(xué)合理的分配方式，既能保障專項債資金的有效使用，又能引導(dǎo)地方政府合理規(guī)劃項目、控制債務(wù)風(fēng)險。
（三）限額調(diào)整機制
在年度執(zhí)行過程中，專項債限額并非一成不變。當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟形勢發(fā)生重大變化時，如遭遇重大自然災(zāi)害導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重受損需要大量重建資金，或者出現(xiàn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇需要大規(guī)模投資等情況，經(jīng)地方政府申請并經(jīng)相關(guān)部門嚴(yán)格審批后，可對專項債限額進行適當(dāng)上調(diào)。相反，如果地方項目推進緩慢、資金使用效率低下或者債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)惡化，可能會對限額進行下調(diào)。此外，財政部會依據(jù)對地方政府債務(wù)風(fēng)險的動態(tài)監(jiān)測結(jié)果，實時評估各地債務(wù)狀況，適時調(diào)整專項債限額，以確保全國地方政府債務(wù)風(fēng)險總體處于可控范圍，維護國家財政安全與經(jīng)濟穩(wěn)定。
（四）限額管理的意義
限額管理對我國地方政府債務(wù)管理與經(jīng)濟社會發(fā)展有著深遠意義。首先，它有效控制了地方政府債務(wù)規(guī)模的無序擴張，避免因過度舉債引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險，維護了國家財政體系的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。其次，通過合理分配限額，引導(dǎo)地方政府優(yōu)化項目選擇與資金配置，促使其將資金投向更具經(jīng)濟效益與社會效益的項目，提高了資金使用效率。最后，限額管理也促使地方政府加強自身財政管理能力建設(shè)，提高債務(wù)風(fēng)險管理意識與水平，推動地方經(jīng)濟健康、有序、可持續(xù)發(fā)展。
