超28萬億元的地方政府專項債券（下稱“專項債”）制度迎來重大改革，核心是提高專項債資金使用效益，以助推經濟穩定增長。
12月25日，國務院辦公廳公開了《關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（下稱《意見》），推出17條優化完善專項債管理機制，包括大幅放寬專項債資金投向和用作項目資本金范圍，并在11個地方推行“自審自發”，施行專項債常態化申報，并強化資金監管，嚴防兌付風險，以充分發揮這筆巨額債券資金穩投資、補短板、促消費的效應。
專項債投向、用作資本金雙擴圍
此前專項債投向主要采取“正面清單”管理，明確支持十多個領域。而《意見》明確，實行專項債券投向領域“負面清單”管理，未納入“負面清單”的項目均可申請專項債券資金。這使得專項債投向領域大幅擴張，以應對此前規定領域的可投項目減少問題。
《意見》公布了專項債投向“負面清單”，即地方政府專項債券禁止類項目清單，共涉及完全無收益項目、樓堂館所，形象工程和政績工程，房地產項目，一般競爭性產業項目五大類，并進一步細化。如房地產項目中，明確除保障性住房、土地儲備以外的房地產開發。這也意味著土地儲備等重新納入專項債支持范圍，有利于房地產止跌回穩。
一般來說債券資金不能用作資本金，但為了充分發揮專項債資金撬動作用，國務院允許十多個領域專項債項目可以將專項債資金用作項目資本金，且可用作項目資本金的專項債券規模上限由該省份用于項目建設專項債券規模的25%，即專項債用作資本金比例上限為25%。
此次《意見》直接將專項債可用作項目資本金領域從此前十多個擴大至22個，這包括信息技術、新材料、生物制造、數字經濟、低空經濟、量子科技、生命科學、商業航天、北斗等新興產業基礎設施，算力設備及輔助設備基礎設施等。而專項債項目用作資本金上限比例從25%提高至30%。這有利于進一步發揮專項債撬動投資效應，支持新興產業等發展。
粵開證券首席經濟學家羅志恒告訴第一財經，擴大專項債投向領域并實行負面清單管理，實際上就擴大了專項債的使用范圍，有利于地方政府能更快地找到合適的項目，避免了“資金等項目”的現象，有利于讓財政資金盡快形成實物工作量，推動經濟回升向好。而提高用作資本金的比例，有利于更好地發揮財政資金的杠桿作用，撬動起更大的投資規模，對于看準了的項目而言，這個改革能讓項目更快地落地。
自審自發等提高發債效率
此前專項債項目采取層層審核，最終各省專項債項目需要經過國家發改委和財政部審批才能發行。而隨著專項債項目過多，為了提高專項債項目發行效率，盡早發揮債券資金使用效益，《意見》明確了部分地方試點專項債券項目“自審自發”，報經省級政府審核批準后不再報國家發展改革委、財政部審核，可立即組織發行專項債券，項目清單同步報國家發展改革委、財政部備案。
這些地方是北京市、上海市、江蘇省、浙江省（含寧波市）、安徽省、福建省（含廈門市）、山東省（含青島市）、湖南省、廣東省（含深圳市）、四川省，以及河北雄安新區。
中央財經大學教授溫來成告訴第一財經，這些都是經濟大省或專項債管理基礎好，雄安新區則屬于承擔國家重大戰略地區，讓他們“自審自發”是一個比較大進步。
而對“自審自發”試點地區以外的省份，《意見》完善項目審核“綠色通道”機制。即對于已通過國家發展改革委、財政部審核且需要續發專項債券的在建項目，無須重新申報，經省級政府審核批準后可直接安排發行專項債券。
另外，對“自審自發”試點地區以外的省份，建立“常態化申報、按季度審核”機制，以推動地方盡快發債。
羅志恒表示，這能使地方儲備盡量多的符合要求的專項債項目，項目和財政資金的匹配度更高，不論是收益成本匹配度、還是項目儲備與落地的匹配度都將提高，這有利于擴大有效投資的同時降低償債風險。
《意見》要求，加快專項債券發行進度，加快專項債券資金使用和項目建設進度。
監管同步強化
在上述專項債管理適度“放權”的同時，為了防止風險，專項債監管也同步加強。
在允許上述地方“自審自發”同時，此次《意見》同步加大監督問責力度，比如對新發生違法違規使用專項債券資金問題的“自審自發”試點地區，情節較輕的，限期整改；情節較重的，停止試點。另外，“自審自發”試點地區要加快建立償債備付金制度。
對于當前政府性基金中土地出讓收入下滑，部分專項債項目收益不及預期現狀，此次《意見》要求，對專項債券對應的政府性基金收入和項目專項收入難以償還本息的，允許地方依法分年安排專項債券項目財政補助資金，以及調度其他項目專項收入、項目單位資金和政府性基金預算收入等償還，確保專項債券實現省內各市、縣區域平衡，省級政府承擔兜底責任，確保法定債務按時足額還本付息，嚴防專項債券償還風險。
另外，《意見》還提出，建立專項債券償債備付金制度。溫來成表示，這些舉措都有利于防范專項債兌付風險。
對于一些地方出現的專項債項目資產管理的問題，此次《意見》加強專項債券項目資產管理。
比如，建立專項債券項目資產明細臺賬，分類管理存量項目資產，防范以項目資產抵押融資新增地方政府隱性債務和國有資產流失等風險。規范新增項目資產核算，明確行政事業單位和國有企業資產登記處理方式，確保項目對應的政府負債和資產保持平衡。
另外，《意見》還提出，加快完善專項債券資金監管機制，實行專戶管理、專款專用，嚴防擠占、截留和挪用等。
羅志恒表示， 從長期看，伴隨優質項目逐步減少，專項債要回歸本源、使用范圍要控制在合理范圍，動態完善負面清單；沒有項目收益的要通過國債和地方一般債解決，專項債的新增額度也有必要隨之調整，逐步提高一般債的額度。
