文章簡述了新增政府專項債券的特點，通過剖析邊疆地區新增政府專項債券的項目申報與資金支出情況，進一步探討邊疆地區新增政府專項債券項目申報存在的問題，并對其提出改進措施，旨在為提高邊疆地區新增政府專項債券項目申報成功率提供理論依據。
地方政府債券指某一國家中有財政收入的地方政府、地方公共機構發行的債券，一般用于交通、通信、住宅、教育、醫院和污水處理系統等地方性公共設施的建設。按照資金的用途和償還資金的來源，地方政府債券可以分為一般債券和專項債券。其中，一般債券是地方政府為了彌補公共財政赤字而發行的地方債券，可以緩解地方政府臨時資金緊張，主要投向沒有收益的項目，償還以地區財政收入為擔保；專項債券是地方政府為了建設某具體工程而發行的債券，主要投向有一定收益的項目，償還以對應的政府性基金或對應的項目收入為擔保。近年來，在國家政策的號召下，作為補短板、穩增長的重要工具，地方政府專項債券的發行量屢創新高，不僅為各地區基礎設施建設、交通水利建設和社會民生服務等方面籌集了大量的資金，而且在推動城鄉建設和促進社會經濟高質量發展等方面也發揮了重要的作用，已成為健全和發展資本市場的重要工具。但是，部分地區仍然存在新增政府專項債券項目申報成功率低的問題。因此，對邊疆地區新增政府專項債券成功率的研究，既有其必要性又具有一定的實踐意義。
1 新增政府專項債券的特點
與一般債券不同，專項債券不列入財政預算，也不計入赤字率。截至目前，專項債券的投資方向已延伸到13個領域。新增政府專項債券以發行量大、期限長、發行利率低等特點，有效拓寬邊疆地區的融資渠道，推動就業穩定增長，促進地方經濟發展。
1.1 可用于項目資本金
2023 年，專項債券資本金的投向范圍涉及鐵路、收費公路、國家級產業園區基礎設施、煤炭儲備設施、新能源電網等；2024年，專項債券審核重點涵蓋交通基礎設施、能源、城鄉冷鏈物流基礎設施等11個領域。邊疆地區按照財政部的工作方針，積極將專項債券資金作為項目資本金，發揮專項債券撬動社會投資功能。例如，邊疆地區與金融機構合作，通過專項債券和其他市場化融資方式的結合，支持推進棚戶區改造保障性安居工程、易地扶貧搬遷后續扶持、農業農村基礎設施等領域以及其他納入“十三五”規劃符合條件的重大項目建設。
1.2 發行規模較大
為規范地方政府專項債券預算管理，提高專項債券資金使用效益，財政部制定了《2015年地方政府專項債券預算管理辦法》。2023年，全國已發行新增專項債券39554.9604 億元；截至4月9日，2024年的新增專項債券發行額突破6000億元（見表1）。專項債券的大規模發行，可以用于發展交通基礎設施、市政工業園區、住房保障工程、教育、旅游、水資源管理等重要項目領域，大力支持重大項目和民生工程建設，對地區發展起到了重要作用。由此可見，專項債券已成為積極財政政策乃至宏觀經濟調控的重要工具。
1.3 發行利率低
根據資料整理可得，在2021—2023年，新增專項債券發行利率變動幅度不大（見表2）。專項債券發行利率低，意味著政府能以較低的成本籌集大量資金，促進項目進展，更好為基礎設施建設融資。地方政府是社會事業最重要的行政機構之一，承擔著許多社會責任，如在教育、衛生和社會保障等領域的投入，而促進基礎設施建設是刺激地方經濟發展的重要前提條件之一。通過低成本的金融支持促進基礎設施的建設，創造就業機會的同時，提高生產力。
表1 2022—2024年新增債券發行數額相關數據
表2 2021—2023年新增債券發行利率相關數據
2 邊疆地區政府專項債券的項目申報與資金支出情況
2.1 項目申報情況
2023 年，國家發展和改革委員會（以下簡稱“國家發改委”）下發的《關于進一步加強地方政府專項債券項目審核把關提高專項債券項目管理水平的通知》明確落實專項債“一張清單”的機制。2023年5月，A區所在市已組織申報2023年兩個批次的專項債項目，通過審核納入國家發改委準備項目清單53項（其中第一批28項、第二批25項），審核通過率68.8%，專項債券資金需求75.13億元，項目數占全區4.9%，資金需求占全區3.7%。具體而言，2023年，A區圍繞文化旅游、冷鏈物流、園區基礎設施等重點領域，共謀劃申報12個項目（總投資35.81億元），擬申報專項債資金27.30億元。其中，A區所在市糧油購銷中心應急糧庫、A區人民醫院康復樓、發熱門診樓等3個項目已通過國家發改委及財政部審核，總投資1.85億元，擬申請專項債資金1.35億元。截至目前，申報成功率僅為25%。
2.2 資金支出情況
近年來，在市委、市政府的有力領導下，A區統籌抓好邊疆地區新增專項債券的項目儲備申報發行和資金管理使用工作，在一定程度上支持該地區經濟穩定增長，為其經濟增速貢獻微薄之力。2020—2023年，A區獲得新增專項債券資金數額以及支出情況如下：
在2020年，A區所在市獲批3個地方政府專債券資金支持項目，新增政府專項債券資金1.92億元。其中，A區市場升級改造項目新增專債資金0.60億元，目前已實際支付0.60億元，支付率為100%；A區人民醫院外科綜合樓建設項目新增專項債資金0.75億元，目前已實際支出0.75億元，支付率為100%；A區第二人民醫院建設項目新增專債資金0.57億元，目前已實際支出900萬元，支付率為15.79%。
在2021年，A區所在市共獲得財政廳下達新增政府專項債券資金445200萬元。A區獲批2個專項債券資金支持項目，新增專項債券資金4.05億元。A區專債資金總支付率為96.6%，剩余1376.67萬元，占全市未支出資金約37.62%。其中，A區項目一新增專債券資金2.95億元，目前已實際支出2.87億元，支付率為97.28%；A 區項目二新增專債券資金1.10億元，目前已實際支出1.04億元，支付率為94.54%。
在2022年，A區所在市共獲財政廳下達新增政府專項債券資金467900萬元。通過調整后獲得2600 萬元的調整專項債券資金，主要用于A區婦幼保健院改造項目，實際支出659.08萬元，支出進度僅為25.35%。
3 邊疆地區新增政府專項債券項目申報存在的問題
邊疆地區政府申報專項債券項目的成功率，與單位部門負責人、部門之間的合作程度以及外部第三方獨立中介評審結果等密切相關[4]。部分主管部門未精準定位項目，對其規模、執行程序、時間進程等編制不詳盡，導致報送項目質量不佳、符合標準的項目基數少之又少。另外，在項目正式送審前，未能及時發現不足之處并進行優化，進而增加了項目申報失敗率。
3.1 單位主體責任不到位，部門配合度有待加強現階段，法定債務率過高、項目定位不明確、外部環境影響因素等可能影響邊疆地區向上級申報項目、爭取專項債券資金的目標。在申報項目前，有的主管部門未充分履行項目前期準備程序；項目實施過程中，財政部門未及時對偏離績效目標的項目暫緩或暫停撥款，主管部門對各部門的督促不到位，第三方施工單位因款項不到位停止施工等，均會影響項目的成功申報。另外，還存在地方政府對專項債券資金需求不緊迫、人員財經素養不足，相關人員的財經素養、跨領域的協同合作意識有待提高。
3.2 項目儲備規劃不充分，項目申報建設量少結合A區所在市2023年專項債券項目儲備申報具體工作情況可知，全市通過審核納入國家發改委準備清單項目共計53項，第一批28項，A區僅占1項；第二批25項，A區僅占3項，在本市各縣級地方政府中排名第5。在2023年，A區共謀劃申報12個項目，其中8個項目因未達到申報條件，暫列為儲備項目。可見，A區項目申報建設量較少，籌劃工作準備不到位，項目申報成功率不高。2023年，邊疆地區財政廳重點聚焦項目為工業園區、交通、醫療等項目，而A區多數項目由于申報方案不完善，送審項目達不到盡調資格，被列入儲備項目。
3.3 前期工作進展緩慢，項目資金撥付率低A區所在市提前批及第一批次申報盡調的項目為51 個，而A區申報的項目僅有1個。項目未能達到招投標環節均不允許申請盡調，而根據分析可知，A區項目儲備數量不足、項目未完成可研、未能在債券穿透式系統上完成項目儲備申報、項目前期工作進展緩慢等問題是其專項債券項目未能申報成功的短板。另外，A區在2022年經過調整后獲得的新增地方政府專項債券支出只有25.35%，出現了資金閑置。
4 提高邊疆地區新增政府專項債券項目申報成功率的建議
4.1 落實單位主體責任，不斷加強部門配合
領導組織應壓實主體責任，鞏固還款意識。在知識經濟和創新驅動的時代背景下，財經素養是邊疆地區專項債券項目成功申報的重要支撐。從儲蓄與投資、風險與保險、制度與環境等多維度提升財經素養，加強主管人員對財經知識在實踐中的運用，擴大財經素養在實驗實踐活動中的指導效能。各相關主管部門需要形成主管部門、財政部門、第三方施工單位合力共抓項目支出、項目實施進度，落實專人督促各部門進行施工建設，組織竣工項目驗收，辦理項目竣工財務決算，及時對偏離績效目標的項目做出調整。
4.2 積極謀劃申報項目，推進項目入庫建設
加強專項債券項目的前期研究和論證，深入展開調研，堅定遵循申報項目符合資本金管理條件，例如《地方政府債務管理條例》。制定詳細的規劃，提高項目成熟度，確保項目符合各項政策規定并且達到送審要求。加強與相關部門的溝通匯報，為下一批次增補做好準備，爭取被列入儲備的8個項目通過區級審核。建立規范、科學、透明的項目評估機制，準確評估每個項目對促進經濟發展和改善人民生活環境的作用，努力實現專項債券項目儲備入庫一批、發行使用一批、開工建設一批的常態化滾動機制。
4.3 全力推進項目建設，科學統籌安排資金
對于前期工作進展緩慢的問題，A區應全力加強要素保障服務，確保項目建設服務到位，不斷優化建設環境，推動項目落地實施，保障項目按預期目標推進建設，層層加強上報項目審核把關，全面確保各項目建設質量和安全。科學統籌安排資金，合法、合規、合理、及時撥付款項，充分發揮主動性，嚴格遵循“資金跟著項目走”原則，嚴格按照財政部印發的《地方政府專項債券用途調整操作指引》工作操作指南，根據實際調整資金用途，嚴禁用于樓堂館所、形象工程、非公益性資本支出。
5 結束語
邊疆地區新增政府專項債券資金規模大、帶動效應強，對沖了收入下滑所帶來的影響。雖然目前邊疆地區積極謀劃的新增專項債券項目在制定、優化、申報等方面仍面臨不少困難，但是各地區政府應從自身出發，加強財經素養知識儲備，提升財經素養跨界融合能力，充分發揮財經素養的經濟效益，持續優化邊疆地區新增政府專項債券項目的申報質量，加速推動邊疆地區經濟發展。(作者：徐德安，譚宏春)
