廣東省作為我國改革開放的先行區，隨著經濟社會的快速發展，其自然資源和生態環境約束日益凸顯，鄉村耕地碎片化、建設用地與農用地相互交錯、生態質量退化等多維度問題并存。例如珠三角農村地區普遍存在的宅基地、村級工業園歷史兩違建設問題，粵東西北農村存在的宅基地大量閑置問題，若再采用過去依靠的拆舊復墾、增減掛鉤、墾造水田、村級工業園改造等單一要素、單一手段的整治措施，將面臨規劃、權屬、年度土地變更調查地類調整等諸多政策障礙。因此，亟需在國土空間規劃的引領下，借助全域土地綜合整治，進行全域規劃、整體設計、綜合治理、多措并舉，整體推進農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復和歷史文化保護，優化生產、生活、生態空間格局，促進耕地保護和土地節約集約利用，解決一二三產融合發展用地，改善農村生態環境，助推全面實施鄉村振興戰略。
全域土地綜合整治是新時期自然資源部統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責的重要平臺抓手。文章以廣東省全域土地綜合整治試點為例，總結了廣東省開展農村拆舊復墾、墾造水田、高標準農田建設、村級工業園改造等土地整治探索與實踐。
一、廣東省農村土地整治探索與實踐
1.1 土地整治背景
廣東省地貌類型復雜多樣，素有“七山一水二分田”之稱，其中平原僅占全省總面積的23.4%，主要集中在經濟發達的珠三角地區、潮汕地區，粵東西北地區面積占全省總面積的70%、人口約占全省人口的 50%，但是經濟總量僅占全省經濟總量的約 20%，特別是粵北地區經濟發展水平更是低于相鄰省份市縣。這造成廣東省區域發展存在不平衡不協調的問題。近年來，廣東省加大力度統籌區域協調發展，提出構建“一核一帶一區”的區域發展格局，推動珠三角核心區優化發展，把粵東、粵西打造為新的增長極，與珠三角城市串珠成鏈形成沿海經濟帶，把粵北山區規劃成為生態發展區，以生態優先和綠色發展為引領，在高水平保護中實現高質量發展。農村土地整治是構建廣東省國土空間開發保護格局的重要手段，通過土地整治和增減掛鉤，將土地要素有償調劑到發達地區，經濟發展優勢區域由此獲得發展空間，而承擔糧食安全、生態安全的地區可以得到發展資金，從而實現雙贏[5] 。
1.2 土地整治
1.2.1 對粵東西北大力開展農村拆舊復墾
伴隨著城鎮化步伐的加快，廣東省農村住房閑置問題也日益突出。據統計，截至 2016年末，廣東省農村居民點用地面積達 82.19 萬公頃，占全省建設用地面積的 40%，人均農村居民點用地面積達 242 平方米，為人均城鎮建設用地面積的 2.5 倍，利用較為粗放[6] 。由于農村居民的祖屋情結，農村宅基地建新不拆舊、一戶多宅現象普遍。粵西、粵北地區的宅基地上房屋因大量人口進城而出現閑置率較高的現象，閑置宅基地占用了大量建設用地資源，不利于鄉村統一規劃建設，還容易形成安全隱患和衛生死角，影響村容村貌，同時，這些閑置宅基地較多的地區也是脫貧攻堅的重點區域。出于優化土地資源配置、加大脫貧攻堅用地保障力度、優化國土空間開發保護格局的需要，自 2018 年開始，廣東省全面推進拆舊復墾，促進美麗鄉村建設，構建省級復墾指標交易平臺，通過復墾農村舊住宅、廢棄宅基地、空心村等閑置建設用地，形成的復墾指標在優先保障所在村建設需要后，節余的復墾指標可在全省公開交易。為調動農民的積極性、助力脫貧攻堅，廣東省明確復墾指標收益扣除成本后凈收益的 75%直接分配給土地使用權人，保障 2277 個省定貧困村、韶關市乳源瑤族自治縣等34 個縣(市、區)拆舊復墾形成的復墾指標優先交易。據統計，截至 2020 年 2 月，廣東省復墾指標網上交易平臺已陸續組織了 11 期拆舊復墾指標交易，共交易指標 1.55 萬畝，成交總金額達 102 億元，其中，土地所有權人、土地使用權人和村委會直接獲得收益 59.98 億元，走出了一條“以城帶鄉、以工促農、統籌城鄉發展”的路子[7] 。
1.2.2 在全國率先啟動大規模墾造水田工作
2014 年，國家提出堅持“統籌規劃、先備后補、占優補優、占水田補水田”的要求，規定各地對耕地占補平衡要嚴格審查把關，堅決糾正占優補劣問題。長期以來，廣東省可開墾為水田的后備土地資源嚴重匱乏，而大型公路、鐵路等基礎設施建設因難以避讓而不得不占用水田，而當時的政策就是通過地方政府承諾的形式來補充水田，水田欠賬及補充壓力大。為緩解保護耕地和占補平衡壓力、促進鄉村振興、增加農民群眾收入，廣東省落實承諾兌現任務，頂著至少半年不審批占用水田建設用地項目的壓力，將全省剩余的水田儲備指標全部實行統籌，并于 2017 年 9 月出臺《廣東省墾造水田工作方案》，在全國率先啟動大規模墾造水田工作;同時，明確自 2018 年 1 月 1 日起全面取消水田占補承諾制，嚴格執行水田先補后占制度，涉及占用水田的必須預購或直接購買水田指標，落實占補平衡后再上報審批。為確保高質量推進墾造水田，廣東省對“田、水、路、林、村”進行綜合整治，形成集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強、與現代農業生產和經營方式相適應的優質良田，改善了農村生產、生活條件，提高了農民群眾收入，為農村一、二、三產業融合發展提供了有力支撐。據廣東省自然資源廳的數據，全省“十三五”期間完成墾造水田 31.55萬畝，支撐該省在全國率先完成報國務院批準的建設用地項目水田占補平衡承諾兌現，保障省以下批準建設用地項目水田占補平衡，切實保障廣東省連續 21 年實現耕地占補平衡。
1.2.3 大力推進高標準農田建設
為解決改革開放以來廣東省糧食自給率偏低、耕地保有量銳減的問題，廣東省自 2012年全面啟動高標準農田建設，落實建設資金，規范項目管理，采取獎懲并舉措施，積極推動項目建設[9] 。2019 年，廣東省出臺《關于我省高標準農田建設進展情況的通報》(粵辦函〔2019〕280 號)，建立倒逼機制，將高標準農田建設任務完成情況與各縣(市、區)用地報批掛鉤。為此，各地積極探索管理模式和工程技術創新，部分市縣在中央和省級財政撥付的基礎上，增加市縣財政補助資金，確保高標準農田建設質量。廣州市出臺高標準農田“先建后補”管理模式，并在增城區開展首個新型經營主體先建后補項目;東莞市探索將多個年度建設任務同步立項、同步建設、同步驗收，加快項目實施進度，充分挖掘鎮街土地資源潛能。2019 年廣東省因完成高標準農田建設 197.71 萬畝，取得綜合評價全國第一的成績并獲得國務院督查激勵。據廣東省農業農村廳的數據，截至 2021 年 2 月底，廣東省已建成高標準農田 2352 萬畝[10] ，高標準農田建設成效顯著。
1.2.4 探索村級工業園改造與 布局 優化
改革開放初期，廣東省借助毗鄰港澳的區位優勢，以珠三角地區為中心，大力發展勞動密集型加工企業，大量農村集體出租土地、廠房給工業企業用于建設，形成“村村點火、戶戶冒煙”的發展模式，全省數千個村級工業園應運而生，造成土地利用方式粗放、環境污染嚴重、安全隱患突出、產值稅收低下等問題，部分低效工業用地與居民區、耕地交錯分布，不利于產業轉型升級和高質量集聚發展。隨著我國經濟發展由高速增長向高質量發展轉變，近年來，以佛山市為代表的珠三角地區開始對村鎮工業園進行升級改造和騰挪整合，通過復墾復綠等方式形成可供交易的地券指標，推進用地結構和布局優化，推動低效工業用地統一進入高標準建設的工業集聚園區，促進產業轉型升級和生態環境改善，為重塑產業空間格局提供了重要契機[11] 。據統計，截至 2020 年底,佛山市累計完成村級工業園土地整理 15.09 萬畝;累計完成地上物拆除 7.36 萬畝,其中復墾復綠 1.2 萬畝,“工改工”已動工建設 1.24 萬畝。
1.3 土地整治成效
廣東省在過去的農村土地整治實踐中，根據不同區域在國土空間功能定位、土地開發狀況、生態修復目標、生態環境狀況等多方面的現實差異，統籌考慮、全省推動，有差別、有重點地實施農村土地整治工作。廣東省利用土地整治手段服務城鄉融合發展，提供了農村拆舊復墾、墾造水田、村級工業園改造等政策工具。通過城鄉建設用地增減掛鉤和農村拆舊復墾降低了農村集體建設用地的增長速度，通過大規模墾造水田、高標準農田建設保障了國家糧食安全和重大項目實施，以村級工業園改造提高了農村建設用地節約集約利用水平和土地利用效率，實現了國土空間高效、協調、可持續發展，促進人口和土地要素向珠三角地區等優勢地區集聚。通過上述一系列創新性實踐，較好地實現了“地隨人走，人地掛鉤”，推動優勢資源向優勢地區傾斜，實現了經濟發達區域對承擔糧食安全、生態保護功能區域的反哺，探索出生態產品價值實現的新路徑和以城帶鄉、城鄉融合發展的新路子。(作者：陳凱)
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