全域土地綜合整治是新時期自然資源部統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責的重要平臺抓手。文章以廣東省全域土地綜合整治試點為例并結合實踐提出建議：(1)建立滿足調整重構型整治需求的規劃和用途管制機制；(2)建立健全權屬調整的政策機制和技術體系；(3)暢通農業、生態空間價值實現路徑；(4)完善市場參與和投融資機制；(5)構建以農民集體為實施主體的全域土地綜合整治組織模式。
一、建立滿足全域土地綜合整治需求的規劃和用途管制機制
為優化國土空間布局，全域土地綜合整治存在對整治區域內的現狀土地用途進行調整重構的需求。近年來，國土空間規劃體系正在完善，傳統的單一要素、分部門的土地用途管制開始向全域統籌的國土空間用途管制轉型 [15] 。建議：新時期在建立國土空間規劃體系和用途空間用途管制制度過程中，從規劃上為高度城鎮化地區在縣級行政區域內開展零星永久基本農田的跨鎮域調整預留空間，通過以縣級行政區域為基本實施單元開展全域土地綜合整治，將城市核心區零散的耕地和農田向永久基本農田集中區轉移，形成規模連片、耕作高效的永久基本農田保護區，打造萬畝農業示范片區;借鑒浙江經驗，將村莊規劃和全域土地綜合整治試點結合起來，允許全域土地綜合整治項目通過編制村莊規劃覆蓋鄉鎮土地利用總體規劃(鎮級國土空間規劃)，在保證整治區域內各類現狀用地面積規模不變、耕地質量不下降和不破壞生態環境的前提下，允許零散耕地、園地、林地、其他農用地之間進行空間置換和布局優化，經拆舊復墾復綠驗收合格并完成備案后，變更現狀地類。
二、建立健全權屬調整的政策機制和技術體系
全域土地綜合整治的核心任務之一是優化國土空間布局，在廣東省農村地區土地權屬現狀之下，開展全域土地綜合整治必然存在權屬調整的需要。權屬調整既是用益物權權利歸屬的變更，也是土地價值再分配的過程，權屬調整能否順利實施，直接關系到土地權利人參與全域土地綜合整治的積極性。針對廣東省國有土地與集體土地相互混雜，集體土地之間相互交錯，亟需開展權屬調整但缺乏政策路徑的問題，建議：結合我國具體國情，健全土地權屬調整的政策機制，允許在全域土地綜合整治范圍內打破權屬邊界，重新劃分宗地和確定產權歸屬，既允許相同土地所有權之下不同土地使用權之間的權屬調整，也允許國有土地所有權與集體土地所有權、不同集體土地所有權之間的調整，同時建立起土地權屬調整的調查、評估、分配、登記技術體系，在堅持農民主體和村民自治的前提下，保障土地權屬調整后的土地價值再分配公平合理，積極穩妥有序推進權屬調整工作。
三、暢通農業、生態空間價值實現路徑
為破解農業、生態空間收益能力低的問題，建議充分發揮現代農業和鄉村旅游對農業、生態空間連片集聚的帶動作用，對積極參與低效工業用地拆舊復墾、農村居民點整治，形成一定面積的連片優質耕地、連片生態空間，并引入家庭農場、重點農業龍頭企業、全域旅游項目的，獎勵相應農業、生態空間一定比例的點狀供地用地規模和指標，通過點狀供應一定面積的經營性建設用地實現在整治區域內收回因農業、生態空間正外部性產生的外溢價值。同時，積極探索自然資源領域生態產品價值實現機制，通過碳匯項目開發及交易、特許經營權等形式增加農業、生態空間長遠收益，提高農業、生態空間的本地化收益功能。
四、完善市場參與和投融資機制
目前，全域土地綜合整治項目存在市場參與不足、投融資渠道不暢的問題，不利于全域土地綜合整治項目的全面開展和深入實施。為充分挖掘農村自然資源價值，為全域土地綜合整治的開展提供可持續的內生動力，建議從以下方面加強多元化投入：一是暢通土地經營性收入和土地指標收入途徑。允許閑置宅基地等低效集體建設用地經整治后，在符合規劃的前提下依法作為集體經營性建設用地入市，通過綜合整治產生的建設用地指標、補充耕地指標、水田指標，在保障村莊建設和產業發展需要的前提下，為節余指標提供交易平臺，允許跨市縣交易。二是為市場主體參與全域土地綜合整治提供收益保障。允許將全域土地綜合整治產生的土地經營性收入和土地指標收益，按約定作為金融和社會資本投資的收益來源。
五、構建以農民集體為實施主體的全域土地綜合整治組織模式
為避免全域土地綜合整治過于依賴政府財政資金投入，造成政府財政壓力過大，農民集體在整治過程中主體地位弱化、參與度低下的問題，實現農民群眾從“要我做”向“我要做”的轉變，建議：一方面，結合國土空間規劃對村莊分類和布局安排，在縣級層面充分整合各項涉農涉地資金，明確財政資金的統一歸攏和精準投放，借助全域土地綜合整治試點積極申請和使用好各級鄉村振興財政資金，使得各類資金形成合力，有力推動全域土地綜合整治項目實施;另一方面，在明確政府在全域土地綜合整治中主要履行提供農村公共品職責的前提下，充分發揮農民集體的自治組織和實施主體作用，將整治定位明確為滿足農民自身的土地整治需求和意愿，建立縣級統籌、鄉鎮主導、村級實施、農民主體的全域土地綜合整治模式。(作者：陳凱)
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