村莊規(guī)劃與土地整治規(guī)劃范圍、指標(biāo)、空間、項(xiàng)目以及政策的深度融合

　　隨著我國的國土空間規(guī)劃體系不斷完善，村莊規(guī)劃作為鄉(xiāng)村地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的定位也得以明確，全域土地綜合整治作為專項(xiàng)規(guī)劃，其主要內(nèi)容應(yīng)納入村莊規(guī)劃中。在研究村莊規(guī)劃與全域土地綜合整治發(fā)展概況的基礎(chǔ)上，分析了兩者融合的必要性。從村莊規(guī)劃范圍與整治區(qū)域、指標(biāo)體系、國土空間、項(xiàng)目類型及政策五個方面提出了二者融合的方式。

　  1?村莊規(guī)劃范圍與整治區(qū)域融合
　　村莊規(guī)劃要求以行政村全域?yàn)檠芯糠秶袁F(xiàn)狀地形、基礎(chǔ)測繪資料和土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查成果為基礎(chǔ)，全面調(diào)查、分析、梳理村域資源環(huán)境條件、土地利用、地質(zhì)災(zāi)害、建設(shè)現(xiàn)狀等。依據(jù)區(qū)縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))土地利用總體規(guī)劃、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、旅游、交通等相關(guān)專業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃，并結(jié)合村域現(xiàn)狀分析，將村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作為特色，在村域范圍內(nèi)劃定三類空間，主要指：將以生態(tài)保護(hù)為主要功能的區(qū)域劃定為生態(tài)空間、將以農(nóng)業(yè)耕作為主要功能區(qū)域劃定為農(nóng)業(yè)空間、將以鄉(xiāng)村建設(shè)為主要功能的區(qū)域劃定為建設(shè)空間。

　　全域土地綜合整治這項(xiàng)工作是土地整治發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。全域土地綜合整治強(qiáng)調(diào)范圍，尤其是“全”，是追求全要素、全類型、全地類、全區(qū)域的一項(xiàng)具有更全面思維的整治工作。跟傳統(tǒng)的土地整治針對局部區(qū)塊不同，全域土地綜合整治是以一個村、幾個村或者是整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元進(jìn)行統(tǒng)籌，在空間上實(shí)現(xiàn)了全覆蓋;全域土地綜合整治的對象也由原來針對耕地、建設(shè)用地這些單一要素，逐漸變化為 “田水路林村”全要素綜合整治;轉(zhuǎn)換了以前以整治項(xiàng)目為載體、分散整治的模式，開始進(jìn)行全域統(tǒng)籌、全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、整體實(shí)施。

　　村莊規(guī)劃范圍與整治區(qū)域融合是村莊規(guī)劃與全域土地綜合整治 “合一”的第一步，村莊規(guī)劃范圍為村域全部國土空間，可以一個或幾個行政村為單元編制，全域土地綜合整治區(qū)域也應(yīng)與村莊規(guī)劃范圍相協(xié)同。

　　2?村莊規(guī)劃指標(biāo)與整治目標(biāo)的融合
　　將全域土地綜合整治目標(biāo)落實(shí)在村莊規(guī)劃指標(biāo)體系中。在用地目標(biāo)結(jié)構(gòu)表、平衡表中統(tǒng)籌考慮土地整治項(xiàng)目需求，見表 1。

表 1?規(guī)劃指標(biāo)和整治目標(biāo)的融合對應(yīng)情況表

　　2.1 生態(tài)目標(biāo)。生態(tài)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)是整治舉措，要重視生態(tài)駁岸、村莊綠化的整治，積極采用河道疏浚、連通的方式，加強(qiáng)道路的綠化建設(shè)，有效提高生態(tài)用地規(guī)模;人居環(huán)境的整治也是實(shí)現(xiàn)生態(tài)目標(biāo)的重要途徑，包括排水、環(huán)衛(wèi)等設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)以及農(nóng)村治危拆違等。強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境建設(shè)，核實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線在規(guī)劃范圍內(nèi)的覆蓋情況、地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)位置及規(guī)模，同時選取林地面積、牧草地面積、水域、林地修復(fù)面積、新增農(nóng)田濕地、水體修復(fù)等指標(biāo)，貫徹生態(tài)文明理念，落實(shí)生態(tài)保護(hù)任務(wù)。

　　2.2 生產(chǎn)目標(biāo)。生產(chǎn)目標(biāo)強(qiáng)調(diào)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)，其重點(diǎn)是保證糧食安全。一是采用合理的工程措施調(diào)整土地利用的結(jié)構(gòu)，增加耕地的數(shù)量，例如耕地后備資源的開發(fā)、農(nóng)村宅基地的復(fù)墾等。二是通過實(shí)施旱改水措施、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等措施來提高耕地質(zhì)量。生產(chǎn)目標(biāo)主要包含耕地保有量、永久基本農(nóng)田規(guī)模、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)模、耕地質(zhì)量提高程度、補(bǔ)充耕地總量五個目標(biāo)，突出了基本農(nóng)田保護(hù)的“底線”和對“藏糧于地，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)管護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)利用”要求的落實(shí)。

　　2.3 建設(shè)目標(biāo)。建設(shè)目標(biāo)是協(xié)調(diào)好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展與基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施配套，強(qiáng)調(diào)節(jié)約集約用地，提高村民生產(chǎn)、生活水平。融合后包含宅基地(村居住用地)、村產(chǎn)業(yè)用地、村公共服務(wù)用地、村混合用地、非鄉(xiāng)村建設(shè)用地等指標(biāo)，優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地布局。

　　3  空間融合
　　現(xiàn)階段村莊規(guī)劃與全域土地綜合整治在空間上不能夠很好地銜接，本文以“點(diǎn)—線—面”為視角，分析全域土地綜合整治典型工程與村莊規(guī)劃地類、管制區(qū)的對應(yīng)關(guān)系，結(jié)合現(xiàn)狀變更數(shù)據(jù)，研究全域土地綜合整治實(shí)施前后的地類轉(zhuǎn)換情況，見表 2。

表 2?土地綜合整治建設(shè)類型與土地用途分類的對應(yīng)關(guān)系

　　從規(guī)劃地類來看，分為兩種情況，一是全域土地綜合整治實(shí)施后用地類型不發(fā)生改變，項(xiàng)目以提升土地利用水平(如耕地質(zhì)量)為主，村莊規(guī)劃用地類型則按現(xiàn)狀地類進(jìn)行布局;二是整治規(guī)劃實(shí)施過程中改變土地用途、用地性質(zhì)的項(xiàng)目，在村莊規(guī)劃中以全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施后確定的實(shí)際地類進(jìn)行用地布局。

　　從管制區(qū)來看，規(guī)劃地類變更后對應(yīng)的管制區(qū)發(fā)生變化的，在村莊規(guī)劃管制區(qū)布局中需要進(jìn)行調(diào)整。整治區(qū)作為單一的功能區(qū)，結(jié)合全域土地綜合整治項(xiàng)目的管制要求制定用途管制規(guī)則。

　　4?項(xiàng)目融合
　　鄉(xiāng)村開發(fā)建設(shè)需要依據(jù)村莊規(guī)劃申請鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，全域土地綜合整治過程中，針對需要建設(shè)的地塊可以提前謀劃，達(dá)到辦理規(guī)劃許可的條件。以實(shí)施重大土地整治項(xiàng)目作為平臺，推動工程投入和相關(guān)產(chǎn)業(yè)及旅游項(xiàng)目進(jìn)入，導(dǎo)致現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地存在矛盾，需要在村莊規(guī)劃中合理保障各類項(xiàng)目用地。村莊規(guī)劃的重點(diǎn)項(xiàng)目清單仍延續(xù)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目清單的表達(dá)形式，按照能源、水利、交通、環(huán)保、其他進(jìn)行分類。通過對重點(diǎn)項(xiàng)目清單涉及項(xiàng)目類型進(jìn)行分析，部分項(xiàng)目歸類較粗糙，達(dá)不到村莊規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施時的清晰度。建議結(jié)合全域土地綜合整治類型，將土地整治工程作為村莊規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目清單中的獨(dú)立單元進(jìn)行表達(dá)，見表 3。

表 3?村莊規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目清單與整治項(xiàng)目清單融合情況表

　　5?政策融合
　　國家及地方先后頒布一系列政策文件對村莊規(guī)劃和全域土地綜合整治工作提出要求。村莊規(guī)劃主要涉及規(guī)劃的定義、規(guī)劃范圍、主要內(nèi)容及任務(wù)、組織協(xié)調(diào)等方面，以及規(guī)劃編制、審批、實(shí)施管理等內(nèi)容。全域土地綜合整治涉及保障國家糧食安全基礎(chǔ)、推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、助推精準(zhǔn)扶貧、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等內(nèi)容，見表 4。

　　村莊規(guī)劃工作的開展是系統(tǒng)性的，其首先要解決的是村莊在發(fā)展過程中遇到的切實(shí)問題，通過調(diào)研顯示，目前村莊的發(fā)展所面對的主要問題還是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和完善相關(guān)的設(shè)施配套上面。目前，大多數(shù)村莊都在結(jié)合自身的資源本底條件開展鄉(xiāng)村旅游，但是相關(guān)的配套設(shè)施的不足會嚴(yán)重影響鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的持續(xù)性發(fā)展，因此醫(yī)養(yǎng)結(jié)合設(shè)施的完善、交通路網(wǎng)改擴(kuò)建、空間環(huán)境的優(yōu)化等都是村莊規(guī)劃工作的重點(diǎn)。而全域土地綜合整治則是促進(jìn)村莊規(guī)劃的關(guān)鍵切入點(diǎn)。通過村莊規(guī)劃與全域土地綜合整治的有效融合，可以避免在全域土地綜合整治工作中盲目拆建，能夠有效保障糧食安全、合理布局建設(shè)空間、保護(hù)村莊古跡文化，也可以使村莊的整治工作更加規(guī)范化。村莊規(guī)劃需用通過全域土地綜合整治政策上的支撐來有效推動規(guī)劃的實(shí)施，例如根據(jù)自然資規(guī)〔2019〕1 號文的第(十一)條，農(nóng)村土地綜合整治是地方政府目前可以對永久基本農(nóng)田進(jìn)行微調(diào)的唯一手段;通過耕地補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)探索土地綜合整治中涉及的林地補(bǔ)償、生態(tài)補(bǔ)償?shù)日?針對多個村之間的建設(shè)用地、耕地保有量的動態(tài)平衡，農(nóng)村土地綜合整治也大有可為。

　　總結(jié)
　　開展全域土地綜合整治工作，要堅(jiān)持規(guī)劃先行，以規(guī)劃引領(lǐng)建設(shè)，遵循“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一整治、統(tǒng)一發(fā)展”的原則，從整治區(qū)域、整治指標(biāo)(目標(biāo))、整治空間、整治項(xiàng)目、整治政策等五個方面與村莊規(guī)劃工作深度融合。村莊規(guī)劃是法定的規(guī)劃，是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，擁有完善的實(shí)施管理流程，是土地綜合整治規(guī)劃實(shí)施的有效保障。在機(jī)構(gòu)改革前后，土地綜合整治都是隸屬自然資源部門(原國土部門)的全過程管理工作，納入村莊規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌引導(dǎo)具有可行性。