指標跨區域流轉：宅基地“三權分置”改革 促進農民收入增長的機制分析

　　在“兩權分離”產權結構安排下，宅基地流轉受到嚴格的限制，只能在集體成員內部流轉，即只能流轉給本集體內部成員或者本集體經濟組織。對流轉主體的限制影響了農村宅基地及地上房屋財產權能的實現。隨著宅基地“三權分置”改革試點實踐的推進，宅基地使用權流轉范圍與流轉方式發生了較大變化，有利于實現宅基地的財產權能。宅基地和房屋是農民增加財產性收入的主要來源，盤活農民的閑置宅基地和房屋資源有助于增加農民的財產性收入。

 

　　深入分析宅基地“三權分置”促進農民收入增長的作用機制，首先要理清宅基地“三權”之間的關系。宅基地所有權、資格權與使用權三者相互聯系、相互影響。宅基地所有權是資格權和使用權的基礎，落實好所有權、界定好資格權，才能有效流轉宅基地使用權，提高閑置宅基地利用效率，增加農民收入。所有權主體對宅基地具有處分和收益的權利，所有權主體模糊及權能虛位導致宅基地處分及收益分配沖突，影響資格權界定和使用權流轉。使用權的初始取得以資格權為基礎，資格權的設立使使用權的邊界更加清晰。宅基地所有權、資格權與使用權通過不同作用機制促進農民收入增長。

 

　　正確把握宅基地“三權分置”促進農民收入增長的內在邏輯，必須追根溯源，從理論上厘清產權如何影響其主體收益。產權由一束權利構成，權利束中的每項權利都由權能和收益兩方面構成，權能是獲得收益的手段，收益是行使權能的目的。首先，產權具有動態調整性。隨著經濟社會的發展，各經濟主體之間的產權關系在不斷發生內在動態調整。產權束中的部分權利不斷增強，部分權利歸于消失，從而形成新的產權格局。由于產權具有收益性，權能的增強與消失必然伴隨收益的產生與消失，從而影響產權主體的收益。其次，產權的初始界定實質就是利益或者利益來源的分配。有什么樣的產權格局，就會形成什么樣的利益分配格局。產權的界定或者產權結構的變動，決定或影響著收益的分配格局。合理的產權結構形成合理的利益分配格局，即收入分配格局。最后，產權具有資源配置功能。由于產權具有排他性和收益性，一旦產權主體得以確定，其就排他性地擁有該項權利的收益權。產權收益就是產權激勵作用產生的根源，產權主體出于利益激勵動機，積極行使相關權利，從而推動資源的優化配置。但是，這是以產權清晰為基礎的，產權不清晰或者產權邊界有交叉，容易發生對公共產權的過度競爭，從而導致資源的浪費。清晰界定產權及產權內部各項權利的權能邊界，方能實現資源的有效配置。

 

　　一、所有權：虛位權能實現機制

 

　　所有權的各項權利不斷動態調整，其權能收益也在不斷變化。在“兩權分離”產權安排下，宅基地產權呈現為所有權和使用權，此處所有權是除使用權之外的有限所有權。所有權歸集體經濟組織，使用權歸集體成員。在這種產權格局形成之初及相當長的歷史時期內，宅基地主要作為住宅建設用地使用，集體經濟組織只負責分配、監督、管理宅基地的使用，維護農民宅基地產權關系穩定，其所有權權能不斷弱化。在實踐中，使用期限的長期性及地隨房走的原則導致宅基地使用權固化，所有權僅表現為一種法律概念存在，其占有、使用、收益等權利逐漸消失。此外，宅基地所有權主體多元化，包括鄉鎮集體、村集體及村內小組集體;集體經濟組織或者村委會代替集體成員行使所有權，缺乏行使該權利的積極性。在宅基地分配的義務性及監督、管理等交易成本過高的情況下，呈現為一種虛位權能。

 

　　隨著經濟社會不斷發展，各主體的產權關系不斷動態調整，這一虛位權能已經不能適應當下經濟社會發展的需要。在宅基地資源不斷出現閑置的背景下，作為單個個體的農民，沒有能力開發利用這些閑置土地資源。而作為集體代表的集體經濟組織，較單個成員而言具有更大能力合理利用閑置資源，并分享資源收益。在宅基地“三權分置”產權制度框架下，集體經濟組織可以通過將閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地入市、自主或合作開發，做大做強集體經濟等機制實現所有權虛位權能，帶動農民增收致富。

 

　　1.閑置宅基地轉變用途直接入市機制

 

　　在我國土地產權制度下，轉變宅基地用途，并使其入市與產業資本或者工商業資本相結合，才能創造更多價值，農民才能獲得更多收益。農村集體經營性建設用地入市是增加農民收入的重要途徑。閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地后直接入市，向生產效率更高的部門或產業流動，能有效增加農民的財產性收入。隨著我國農村經濟的不斷發展，農民經營性收入、工資性收入、轉移性收入不斷增長，而作為農民收入重要組成部分的財產性收入增長不到1%。《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》提出，農民可以自愿有償退出閑置宅基地，允許村集體把有償收回的宅基地、廢棄的集體公益性建設用地依法轉變為集體經營性建設用地，在符合國土空間規劃、用途管制的前提下可以直接入市。據調查，全國農村宅基地有400多萬公頃處于閑置或低效率利用狀態，其中約1/2處于閑置狀態。當集體經濟組織依法將限制宅基地轉變為集體經營性建設用地后直接入市，閑置資產的激活就成為增加農民財產性收入的重要路徑。

 

　　2.閑置宅基地自主或合作開發機制

 

　　農村產業發展既能提高土地利用效率，又能帶動非農就業。農村宅基地是農民重要的要素稟賦資源，使用效率的提高能給農民帶來財產性收入增長。農村產業發展能夠創造更多就業機會，為農村閑置勞動力提供就業崗位，增加其工資性收入。集體經濟組織可以將閑置的宅基地進行統籌自主開發利用，或者與社會資本、人才共同開發，發展農村產業，共享經營收益。充分利用由于歷史問題閑置的宅基地、有償退出的宅基地、因一戶多宅及超占多占而收回的宅基地，創辦集體企業或者開發旅游產業，實現閑置宅基地及住房的有效利用;同時，農民參與非農就業能夠獲得更多工資性收入。

 

　　3.利用宅基地收益做大做強集體經濟機制

 

　　將宅基地收益投資到本村集體經濟中，不僅可以實現資產保值增值，而且有利于做大做強集體經濟。《民法典》第二百六十三條規定：所有權主體對其所有的動產或不動產具有收益權。作為宅基地所有權主體代表的集體經濟組織，具有分享土地價值增值收益的權利。當閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地入市及跨集體經濟組織流轉時，本集體經濟組織分享一定比例的土地增值收益，作為集體經濟組織發展資金。部分資金作為宅基地有償退出資金來源，進一步收回閑置宅基地;部分資金則作為集體經營性建設用地開發資金，不斷做大集體經濟。在我國社會主義市場經濟體制下，集體經濟是公有制經濟的重要組成部分，農村集體經濟的發展壯大有助于拓寬集體成員的收入渠道，改善農村居住環境，增加農民的福利。

 

　　二、資格權：潛在價值顯化機制

 

　　資格權的設立實質是財產的分配過程。清晰的產權界定，是各權利主體行使產權權能、實現權能收益的基礎。資格權的設立使宅基地產權更清晰，宅基地所有權、資格權、使用權的權利邊界更清楚。在“兩權分離”產權格局下，宅基地使用權具有居住功能，使用權主體行使使用權，獲得居住收益。事實上，產權主體還具有獲得居住保障和資產等有形價值收益的潛在權利，當人們只把宅基地作為住宅建設用地時，該權利被忽略，只注意到宅基地的使用權。實際上，這項權利含混在使用權之中，資格權的設立使該潛在權利得以獨立，成為資格權主體居住保障和利益分配的依據，從而使資格權潛在權能具體化。資格權主體一經確定，權利主體就獲得相應的資產權利，因此，宅基地資格權的確立及其權能實現，有利于產權主體財產性收入的增長。

 

　　宅基地資格權設立的目的之一是維護宅基地的居住保障功能，其確立往往以集體成員身份為基礎，集體成員可以通過申請無償取得。資格權取得的無償性并不能否定其價值存在性，只是其價值表現為一種潛在的資產或資本價值。資格權潛在價值通過置換住房+貨幣補償、有償調節、宅基地有償退出等機制，增加農民財產性收入。

 

　　1.宅基地資格權置換住房或貨幣補償機制

 

　　當農民將宅基地退出之后，地方政府可集中建設住房并按照一定標準置換給農民，農民以其資格權獲得貨幣補償，或者采取“置換住房+貨幣補償”混合補償方式。其中，浙江省義烏市將宅基地制度改革與城市、村莊更新相結合，開展住宅集中建設，農民以現有合法宅基地占地面積的5倍來置換新社區的居住建筑面積。此外，高層公寓置換面積還可以公開上市交易，也可以由政府回購，政府確定最低保護回購價。

 

　　2.宅基地資格權有償調劑機制

 

　　宅基地資格權設立的最基本目的是保障農戶的居住權利，各地都規定了宅基地的用地面積標準。在保證農戶“戶有所居”的前提下，村集體經濟組織可以統一回購農戶多余面積的宅基地資格權，并通過市場化配置方式有償調劑給本集體內部成員。2017年7月，浙江省義烏市赤岸鎮蔣坑村將收回的閑置宅基地，在義烏市公共資源農村產權交易中心對本集體成員公開拍賣，首次拍賣成交40平方米，每平方米3350元。義烏市福田街道前店村、稠江街道象山村都采用同樣的方法開展了閑置宅基地有償調劑，有效激活了義烏市閑置宅基地市場，提升了宅基地市場價值，拓寬了農民的增收渠道。

 

　　3.宅基地資格權有償退出機制

 

　　農民可以自愿有償將宅基地退還集體經濟組織，集體經濟組織聯合社會資本集中拆遷安置，為農民提供不同形式的補償。寧夏平羅縣將村里閑置的小學改建成養老院，老年人退出宅基地后利用退出補償款換取養老院的服務，有效滿足了農村老年人宅基地退出后老有所居、老有所養的需求。江西省余江縣、四川省瀘縣、福建省晉江市等地還通過提供城鎮購房補貼、提供社會養老保障、提供就業技能培訓等方式補償農民退出宅基地。不難看出，宅基地有償退出可以增加農民的福利和財產性收入。

 

　　三、使用權：多元化流轉機制

 

　　清晰界定使用權有利于資源配置。宅基地“三權分置”將使用權與資格權分置，使用權不再具有集體成員身份權能，使用權的邊界更具體、清晰，更有利于使用權主體行使其權能和實現對使用權的流轉權利。使用權主體通過行使流轉權，全部讓渡或者部分讓渡使用權，實現宅基地的經濟價值。使用權的獲益能力受權能實現程度的影響，對其施加約束影響其實現程度，進而影響其獲利能力。對宅基地用途的限制，實際上是對使用權權能施加約束，放寬使用權的用途限制，等價于賦予使用權更多權能。使用權權能的實現程度提高，將促進使用權收益能力的提高。

 

　　宅基地“三權分置”改革拓展宅基地用途，通過多種形式流轉使用權，實現宅基地要素優化配置。一方面，使用權自身經濟價值不斷升值;另一方面，吸引優質生產要素向農村集聚、促進農村三產融合及農村金融發展，并進一步通過宅基地使用權價值增值、要素集聚、產業融合、金融化等多元化流轉機制帶動農民收入增長。

 

　　1.使用權自身價值增值機制

 

　　宅基地是一種特殊要素資源，其財產價值顯而易見，但其具有不可移動性和用途限定性，這就決定了高效配置閑置宅基地要素具有更大困難，如果使用權得不到有效流轉，就容易發生更大面積宅基地資源的閑置浪費問題。在“兩權分離”產權制度安排下，宅基地資源的配置在一定程度上具有計劃性質，使用權無法自由流轉。對宅基地使用權施加約束，會限制其權能實現程度，也會降低宅基地使用權的財產性價值，導致農戶的流轉意愿不高。宅基地“三權分置”將“兩權分離”制度下的使用權分解為資格權和使用權，不僅剝離了宅基地使用權流轉過程中的身份屬性，解除了農民的失地之憂，而且將更多市場主體納入宅基地使用權流轉受讓主體范圍。宅基地使用權從計劃性配置到市場化配置的轉變是實現其真實價值的基礎，也是農民宅基地財產權益增值的重要手段。宅基地使用權自身價值不斷增值，會促進農民財產性收入不斷增長。

 

　　一方面，流轉范圍擴大化、流轉形式多樣化助推使用權價值增值。宅基地“兩權分離”產權制度安排的首要目的是實現其居住保障功能，本集體成員憑借其成員身份無償獲得宅基地使用權，取得的無償性和居住保障功能導致其流轉范圍受限。宅基地使用權流轉被限制在集體內部成員之間或成員與集體經濟組織之間，流轉范圍不能超出本集體。本集體以外的其他集體經濟組織、其他集體成員不能成為宅基地流轉受讓主體。對于流轉范圍的嚴格限定，實質是將宅基地使用權的需求限制在一個狹小的市場空間中。從經濟學供求角度來看，市場需求小于供給，供需嚴重失衡，造成均衡價格嚴重偏離自由流轉市場條件下的價格，宅基地的真實價值難以實現。在宅基地“三權分置”產權制度框架下，使用權流轉范圍突破集體內部范圍限定，拓展到縣域、甚至市域內農村集體成員之間，可以實現跨集體流轉。2018年3月國務院辦公廳印發的《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》為部分地區閑置宅基地進一步擴大流轉范圍提供了制度依據。流轉范圍的擴大實際是需求市場的擴大，在供給不變的條件下，需求增加會導致價格的升高，有利于宅基地價值增值。流轉范圍的擴大有效提高了宅基地使用權的流轉效率，促進了宅基地實際流轉價格回歸其真實價值水平，帶動了農民財產性收入增長。

 

　　另一方面，有條件地拓展流轉受讓主體范圍，助推使用權價值增值。2019年9月中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部發布的《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》指出，宅基地是農民的基本居住保障，嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地，嚴禁下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。嚴禁借流轉之名違法違規圈占、買賣宅基地。限制城市資本進入農村土地市場一直是宅基地制度改革的底線。按照現行法律法規，無法直接將閑置宅基地流轉給城市居民或城市資本，但是隨著宅基地“三權分置”改革的推進，對使用權的約束不斷放松，宅基地使用權流轉形式不斷拓展，已經不再限于轉讓和出租等原始形式，作價入股、合作開發、集體開發等創新形式不斷出現。這可以看作一種有條件向市民流轉的方式，即有條件地將城鎮居民納入宅基地使用權流轉受讓主體的范圍，市場需求主體范圍擴大，需求量增加，拉動均衡價格向上移動，推動宅基地使用權流轉價格上漲，以此增加農民財產性收入。流轉受讓主體范圍的擴大有助于擴大閑置宅基地使用權市場需求，提升流轉效率和利用效率，推動宅基地使用權快速增值。

 

　　2.使用權流轉的產業融合機制

 

　　在宅基地“三權分置”改革中，宅基地用途得到拓展，能夠有效促進農村一二三產業融合。首先，宅基地使用權流轉促進農業與服務業融合。2018年1月召開的國務院常務會議明確指出，農村建設用地指標重點用于返鄉下鄉創業，這給農村土地改革指明了方向，沿著這一改革方向農村宅基地及地上房屋用途不斷拓展。宅基地用途不再局限于建設自住房，通過使用權流轉可拓展用于發展民宿、休閑農業、體驗農業、鄉村旅游、農耕體驗等。根據農業農村部的數據，2019年鄉村休閑旅游增速迅猛，全年接待游客32億人次，營業額達8 500億元，較2018年增加約500億元，增加2億多人次。其次，宅基地使用權流轉促進農業與加工業融合。《農業農村部關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》指出，鼓勵利用閑置住宅發展電子商務、冷鏈物流、倉儲及農產品初加工等產業。利用閑置的宅基地或者閑置的農房建立農業專業合作社及發展農產品初加工產業，有利于延長農產品加工鏈條，提高農產品的附加值。最后，宅基地使用權流轉促進工業與服務業融合。宅基地流轉有利于發展電商服務業，為發展與農業生產、倉儲、加工、銷售等各環節相銜接的現代生產性服務業提供土地供給。《中國農村電子商務發展報告(2019—2020)》顯示，我國農村電商發展態勢良好，2020年上半年農村電商等網上零售規模為7 668.5億元，占網上零售總額的14.9%，同比增長5%;其中農產品零售總額為1 937.7億元，較2019年同期增長39.7%，占網上零售總額的4.6%。

 

　　宅基地使用權流轉范圍及用途不斷拓展，為農村一二三產業融合發展提供了土地。傳統農村經濟長期以農業耕種、農產品初級加工為主，處于產業鏈價值鏈末端，農產品附加值低，其利潤多流向農產品精細加工、物流、銷售等環節，向城市聚集，農村經濟發展緩慢、農民收入水平低下成為常態。宅基地使用權流轉推動農村一二三產業融合發展，有利于優化配置農村閑置宅基地和勞動力要素，提升農村閑置宅基地要素價值，為農村勞動力提供更多就業機會，帶動農產品產業鏈延伸，增加農產品附加值，提高農民工資性、財產性、經營性收入，帶動農民增收致富。

 

　　3.使用權流轉的要素集聚機制

 

　　宅基地使用權流轉及其用途拓展，有利于城鎮要素向農村流動，為農村有效利用城市人才、技術、資本等要素提供有利契機，給農村經濟發展增加內生活力，帶動農民增收致富。

 

　　第一，使用權流轉促進人才下鄉。受知識水平、市場信息、融資途徑等因素的影響，發展形式過于單一、規模相對有限、業態偏向傳統，以分割碎片化的農業生產為主要模式，雖然少數農民有創業的想法，但是缺少創業的具體項目及規劃。“三權分置”改革推動宅基地使用權流轉，為城鎮有創業項目的農創客提供土地資源要素支持，為農村發展利用城市高水平的人力資源提供機會。人才下鄉不僅有利于培育新型農業經營主體，而且能為農村經濟發展帶來新理念、新模式、新思路，促進其他產業發展。

 

　　第二，使用權流轉促進資本下鄉。隨著農村交通等基礎設施的不斷完善、人們生活水平的不斷提高、媒體宣傳技術的不斷創新，休閑農業、體驗農業以及風景旅游、生態康養等產業越來越成為具有廣闊市場前景的農村經濟增長點。雖然農村有美麗的自然風景資源和廉價的勞動力及閑置宅基地資源，但是農民往往缺少資金，需要社會資本共同參與開發這些優質資源。宅基地“三權分置”放松了對使用權的約束，擴大了使用權的流轉范圍，允許宅基地有條件地向城市資本流轉，有利于有效利用社會資本發展農村經濟。

 

　　第三，使用權流轉促進技術下鄉。人才下鄉與資本下鄉能夠有效帶動技術下鄉。科技人才下鄉，必然伴隨著技術下鄉;資本向農村集聚，能夠吸引先進技術到農村與之結合。通過產業振興帶動農民收入增長一直是中央“三農”工作的重點，農業振興是農村產業振興的重要組成部分，對于留在農村從事農業生產的農民而言，農業振興與否是影響其收入增長的重要因素。隨著我國城鎮化水平的不斷提高，大量農村勞動力向城鎮轉移，越來越多的農民逐漸退出農業生產。提高農業生產效率，降低勞動力要素投入，成為未來農業發展的新要求，這就需要先進的技術與之相適應。宅基地使用權流轉間接促進新技術向農村流動，為農業發展增加了新動力。此外，先進技術流向農村有助于發展農村非農產業，不斷推進農村各項產業發展，從而帶動農民經營性收入和工資性收入增長。

 

　　4.使用權流轉的金融化機制

 

　　第一，使用權的抵押貸款有助于農民創業。農民貸款難的根本原因是缺少抵押資產，宅基地使用權的抵押可以有效緩解農村金融貧乏問題。農村金融市場發展水平滯后于城鎮，一直是制約農村經濟發展的重要因素，農民缺少融資渠道削弱了其投資創業的積極性。農村宅基地使用權抵押貸款可以有效緩解農民的信貸約束，促進農民的創業。宅基地抵押貸款有利于當地農民或返鄉創業人員，利用閑置宅基地及充足的勞動力資源就地創業。同時，宅基地抵押貸款也可以給農民進城異地創業提供一定的創業資金，為他們向城鎮轉移提供一定物質基礎。通過宅基地“三權分置”改革，使用權抵押能有效拓寬農民宅基地及住房財產權的實現方式，拓寬農民的融資渠道，提高農民的創業積極性，進而促進農民經營性收入增長。此外，宅基地使用權抵押貸款促進農民創業，具有就業溢出效應。

 

　　第二，使用權抵押有利于增加農業生產資本投入。我國城鎮化水平不斷提高，農村勞動力不斷向城鎮流動，農業生產勞動力呈現老齡化、女性化特征，農業從業人員數量不斷下降。適度規模經營已成為我國農業發展的新方向，單位土地面積投入更少勞動力、更多機械設備成為必然趨勢，未來農業生產勞動密集程度將繼續下降，資本化程度將進一步上升。農村金融市場發展滯后造成的貸款難問題，成為限制農業生產資本投入增長的短板。購買先進的農業生產設備提高自動化機械化水平，購買信息技術設備、數字化種植管理及病蟲害監測設備提高智能化水平，都離不開金融市場的支持。宅基地使用權抵押貸款能有效緩解這種貸款難問題，有利于增加農業生產資本投入、提升生產效率、節約生產成本，增加農業經營性收入。

 

　　第三，宅基地使用權抵押貸款有利于提高農民人力資本水平。一方面，宅基地使用權抵押貸款可以為留在農村從事農業生產的農民參加先進農業生產技術培訓提供資金支持。隨著工業技術、信息網絡技術的發展及其在農業生產領域的應用與推廣，農業生產技術不斷進步，對新生代農民提出了更高要求。他們只有不斷學習新知識新技能，才能適應現代農業發展的要求，也只有這樣他們才能不斷提升自身勞動力價值，進而提高收入水平。另一方面，宅基地使用權抵押貸款為進城務工的農民提供了人力資本資金。進城務工的農民更需要提高自身素質，以適應非農工作崗位的要求。如果他們不參加知識技能培訓提高自身素質，就無法從事技術含量高、工資待遇好的工作，而只能從事低技能、高強度的體力勞動，難以實現人力資本要素從農村到城市轉移過程中的價值增值。無論是在農村從事農業生產的農民，還是到城市務工的農民，人力資本素質的提升對于勞動力要素價格提升都具有重要作用。

 

　　穩妥推進宅基地“三權分置”改革，從制度層面厘清宅基地“三權”之間的關系，為宅基地制度改革帶來了良好前景預期。一是為集體經濟組織或村委會代為行使所有權、推動集體經濟發展壯大、自主盤活宅基地提供了制度前提。二是資格權不僅具有保障功能，而且具有財產功能，資格權的設立使農民的宅基地財產權利更穩固。三是能實現宅基地使用權有效流轉，突破村集體內部流轉限制，拓展流轉范圍，有利于形成城鄉統一的土地市場。