按照《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》相關部署要求，各地積極開展全域土地綜合整治試點工作。在具體推進過程中，一些問題亟需解決?；谛聲r代國土空間治理現代化的要求，全面理解全域土地綜合整治的趨勢和作用，探討新時代全域土地綜合整治規劃思路，對于構建和完善系統完備、科學規劃、運行有效的現代空間治理體系和治理能力現代化具有重要的意義。
1、現代國土空間治理體系的內涵
現代國土空間治理體系作為其重要組成部分，是實現國家治理現代化的重要基礎?，F代化的國土空間治理體系，就是利用生態文明、法律法規、系統規劃、管制政策、先進技術和標準等理念和治理手段，對國土空間進行現代化規劃管理并對相關資源進行優化配置的過程。在一定程度上可理解為運用現代化的理念和手段，實現相關自然資源規劃管控、優化治理的綜合治理體系。
2、全面理解全域土地綜合整治
2.1全域土地綜合整治的內涵
全域土地綜合整治，是在現代國土空間治理的引領下，運用現代化的理念和手段，在特定區域內為充分挖掘自然資源利用潛力、優化空間格局布局、保護和恢復自然生態格局、促進鄉村全面振興而開展的全域全要素設計、一體化實施的治理活動;是現代國土空間治理體系不可分割的部分。以此為基礎，全域土地綜合整治就是現代國土空間治理體系在鄉村地區的具體實現，就是以落實國土空間規劃的規劃管控為綱要而開展的一切優化和治理活動。
2.2全域土地綜合整治規劃定位
當前，國家已建立了系統完備的“五級三類”國土空間規劃體系，全域土地綜合整治作為國土空間規劃在鄉村地區的具體實現，與實用性村莊規劃聯系最為緊密，是國土空間最末端、最翔實的基層規劃。全域土地綜合整治規劃必須以國土空間規劃及其實用性村莊規劃為上位規劃，完成全域全要素整體規劃、系統修復和綜合治理，以實現空間和資源的優化配置、微觀尺度統籌和系統融合治理。在一定程度上來講，全域土地綜合整治規劃可理解為國土空間規劃體系中最低層的詳細和補充規劃，對于構建系統完備、運行有效的多層次和多維度的國土空間規劃體系具有十分重大的意義。
2.3全域土地整治規劃面臨的問題
當前，全域土地整治規劃試點工作正在全國如火如荼地開展，大都在傳統土地整治基礎上進行了一系列的有效探索和嘗試，但也普遍存在以下問題。(1)缺乏科學的規劃指引，現有村莊規劃的統籌性不足，無法全面地對全域土地綜合整治進行有效的指引。(2)對全域土地綜合整治的內涵和目標任務理解不透徹，系統性、綜合性、整體性不足，優化空間格局能力有限。(3)未能貫徹生態文明建設要求，未能落實生態保護優先。(4)缺乏試點資金來源，區域涉農項目資金統籌有限，引入社會資本機制不健全。如何解決或規避以上問題，成為做好全域土地綜合整治規劃的關鍵。
3 全域土地綜合整治趨向
3.1落實生態文明建設要求，突出生態保護優先戰略
當前，我國經濟體系已經從高速增長階段轉向高質量發展階段。將生態文明建設落實到國家治理體系和治理能力現代化中，統籌推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略要求，以全域土地綜合整治作為國土空間規劃體系的重要抓手，貫徹落實生態文明建設要求和“綠水青山就是金山銀山”的理念，科學合理布局、優化空間結構、保護優先、綠色發展，處理好人與自然和諧共生問題，從而推進國土空間治理能力現代化。
3.2踐行生命共同體理念，注重全要素協同協作
全域國土空間及其生態系統由土地、河流、湖泊、森林、草原、生物和空氣等多要素組成，按照特定的空間結構組成的一個大系統，各個要素既獨立存在，又相互聯系、相互協同，發揮不可或缺的生態功能。山水林田湖草是一個生命共同體，既要全面認識各個自然要素，又要系統看待非自然要素，必須以系統觀和生命觀為指導，將全域土地綜合整治對象擴展到國土空間全要素，按照“整體保護、系統修復、區域統籌、全域綜合”總體要求，全面認識生態系統的屬性，遵循其規律，注重全要素協同協作，才能避免顧此失彼、厚此薄彼的不利影響，實現人與自然和諧共生。
3.3著眼全地域和全流域，實現國土空間治理整體化
自然地理的全地域和全流域，是國土空間各要素的載體，統籌考慮生態系統、農業生產和城鎮環境的空間結構完整性和整體性，這是系統完整地做好區域統籌治理的關鍵所在。全域土地綜合整治的范圍，是要著眼國土空間全地域、全流域的統一治理和整體修復，實現“山上山下同治、地上地下同治、流域上下游同治”，形成縱向統一、橫向聯動、條塊結合的格局。在盡量保持山體、水域和林地等生態系統完整性的同時，又要打破行政界線的束縛，堅持區域協調、上下聯動，處理好行政區內部、相鄰區域之間的銜接與協調，統籌推進國土空間治理體系和治理能力現代化。
3.4落實國土空間“多規合一”，統一履行用途管制職責
我國國土空間規劃體系不全，規劃職能部門分割、交叉重疊現象嚴重，碎片化問題突出。在同一個國土空間，按照農業、水利、交通、建設等要素不同，分屬不同部門牽頭規劃，這樣既無法實現空間整體保護，也無法發揮要素整體效益。統一空間規劃和用途管制，實現“多規合一”是國家的重大戰略決策。全域土地綜合整治涉及農田、村莊、交通、河流等空間全要素，實現空間規劃“多規合一”，既有利于國土空間結構優化，也有利于用途管制和生態保護修復的整體性，提升國土空間治理綜合效能。從而有力推動國土空間治理現代化，保障經濟社會持續健康發展。
3.5聚合部門項目整體推進，創新探索多元融資渠道
近年來，隨著供給側結構性改革深入推進，國家對涉農項目資金整合工作部署，要求理順資金管理體系，推進行業內資金整合與行業間資金統籌相互銜接配合，提高資金的使用效益。按照《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》要求，試點工作涉及多方面內容，單靠某個部門推動是無法實現的，這也要求把握項目資金整合方向，實現部門項目整體推進。同時，發揮市場經濟在資源配置中的關鍵作用，要保障生態、農業產業經濟可持續發展以及試點工作的可復制和操作性，也要探索引導社會、個人和銀行資本參與試點工作，創新探索多元融資渠道，實現全域土地綜合整治試點可持續化發展。
4 規劃思路和路徑
4.1開展全域自然資源調查，摸清國土空間本底條件
全面獲得并深入了解規劃區域的自然資源和非自然資源本底條件，是必須解決的首要問題?？茖W的規劃需要有統一、客觀和現勢的基礎數據，主要包括全地域內所有的自然資源和土地利用狀況、所有權界線、不動產權利、經濟社會和文化等全要素。充分利用已有數據成果，輔以翔實的野外調查，是解決基礎數據全面、翔實、現勢性問題的關鍵。
(1)制作全域工作底圖。通過第三次全國國土調查(以下簡稱“三調”)等最新的土地利用現狀數據，結合無人機航空攝影獲得的高分辨率數字正射影像，收集各個部門的自然資源調查成果，完成分類標準、調查內容、調查方法和數據格式統一，通過圖層疊加將空間信息統一到“一張圖”，制作調查單元基礎圖件。
(2)調查自然資源和非自然要素狀況。充分利用高分辨率影像、基礎圖件，開展內業分析和判讀要素屬性現狀，并對山水林田湖草等自然要素和人文、經濟、產業等非自然要素開展外業核查和走訪，落實各要素的自然屬性、空間布局、利用狀況等信息。
(3)調查自然要素所有權狀況。主要采取內、外業結合方式，摸清行政區劃、土地承包經營權、房屋所有權、林權等各類權屬界線和邊界，制作權屬界線“魚鱗圖”，調整和完善“一張圖”數據，為下一步資源權屬調整奠定基礎。
4.2細化空間“雙評價”，厘清綠色發展盤底
資源環境承載能力評價和國土空間開發適宜性評價(以下簡稱“雙評價”)是“多規合一”的“一”，是生態文明建設的基礎和前提，也是優化國土空間格局的基本依據。目前，國土空間規劃都要求開展“雙評價”，以摸清環境容量上限與質量底線。全域土地綜合整治規劃以國土空間規劃及其實用性村規劃為依據，必須遵從上位規劃的“雙評價”。全域土地綜合整治試點是以整個鎮或多個村組作為實施范圍，弄清楚全域范圍內資源環境狀況以及開發利用的適應性，就應該依據自身本底條件和實際情況，對國土空間規劃及其實用性村規劃的“雙評價”結果進行校核和細化。
(1)校核和優化適合當地的評價指標體系。如上位規劃已開展了“雙評價”，則應該繼承或改進適合當地的評價指標體系，應在其基礎上利用全域自然資源調查摸清的本底條件及產業發展等主導特征，校核評價體系是否符合當時實際情況或是否適合進行調整優化。
(2)結合空間格局現狀對“雙評價”結果進行校核。國土空間規劃“雙評價”的結果只是理論上的科學預判，最終還需要結合當地的空間利用現狀和管理現狀、規劃功能定位，與多部門、多權利人進行統籌協調，開展自然資源保護區、生態涵養地、多樣化生物保護區等保護空間對比、邊界核對、查缺補漏，最終得到與空間現狀較為吻合的結果。
4.3構建微觀鄉村集群綜合體，以生態優先優化復合空間
自然空間是多結構、多層次和多維度的格局。宏觀層面是上位規劃的主體功能定位和當地總體發展規劃，中觀層面是“雙評價”評定的“三生”空間和“三線”布局，微觀層面是鄉村利用與保護空間，往往有生態、生活和生產等功能組合和集群，要在國土空間規劃體系管控下，著力構建適合鄉村地區發展的微觀鄉村集群綜合體，進而以保護優先、生態優先完成鄉村空間的主體功能分區定位，實現空間的復合利用和集群效益。
(1)落實上位規劃和區域規劃定位。全域土地整治規劃是上級規劃的落地和實施，根據全域自然空間的資源條件，合理細化上位規劃的“三區三線”，落實各項規劃管控指標，深刻把握全域單個空間在上位規劃的總部署和主體定位，理解主體定位和發展方向。
(2)按照生態優先原則，優化空間格局。根據“雙評價”判定的“三生”空間和“三線”邊界，按照生態空間只增無減、農業空間總量控制、鎮村空間節約集約的思路，優化調整布局，確保生態和農業空間的整體性、連續性和完整性，實現人與自然和諧共生。根據實際，國土空間可以劃分為林地、草地、河流、農用地、工礦用地、鎮村建設用地、歷史文化保護點、產業發展用地等，或按照主體功能分為生物多樣區、水源涵養區等。
(3)構建微觀鄉村集群綜合體。在鄉村地區，每個自然空間雖然有主體功能定位，但是往往都是復合利用、綜合使用的。比如農村居民點組團，在其內部往往也存在綠化生態和農業種植等其他功能。這就必須以小系統、微生態方式，完成單個自然空間的復合用地規劃，系統構建微觀鄉村集群綜合體。
4.4構建空間生態聯通網絡，剖析全域分區整治目標
結合適應性評價與發展定位確定的土地利用功能分區，是國土空間規劃和管制確定的微觀單元，是承載規劃和工程布局的載體。每個分區雖然在空間上互不重疊，但在功能上相互滲透，既有聯系又有區別，要實現每個主體利用功能分區最大生態、經濟和組合效益，就要從整體和部分兩個層次進行謀劃與規劃，從宏觀上建立網絡聯系，從部分上找到區域劣態，明確各個分區的整治目標。
(1)打造全域生態安全格局。按照生態保護優先，從整體上為生態功能區域留足國土空間，將孤立的生態功能區塊有效地連接貫通，構建全域生態屏障。首先，應將生物多樣保護區、水源涵養區等作為生態功能服務核心區域，形成生態面域。其次，利用河流、林帶等帶狀區域構建生態走廊，形成生態線域。最后，在生態走廊利用濕地、綠地的建設等構建生態節點，構成“點一線一面”全域生態安全屏障。
(2)貫通分區聯通網絡。主體利用功能分區之間要進行物質和能量交換，需要利用交通干線、基礎設施管道等線性的空間要素。線性要素的規劃布局，應從空間節約和綠色高效等方面落實空間規劃和管制要求，服務于空間功能主體，避免重復建設，實現路徑最短、網絡最優、綠色高效的格局。
(3)明確功能分區整治目標。每個主體功能分區都有相應的發展和運行規律，了解主體功能分區的發展過程，分析其自身特征和空間結構，找到主體功能分區的限制性因素、短板、風險，明確開發利用活動的類型、規模和強度，形成每個分區負面條件清單，為科學的空間生態修復和整治打下基礎，科學系統地提出最高目標。
4.5運用生態設計5R原則，開展全域空間整治設計
隨著越來越多的環境問題出現，建筑界提出了減少自然環境破壞的生態5R(Revalue、Renew、Reuse、 Recycle、Reduce)原則。這與全域土地綜合整治追求的生態保護優先、綠色低碳和高質量發展思路一致。深刻理解并運用生態SR原則，按照主體利用功能分區整治目標，開展生態化整治工程設計。
“再評價”(Revalue)指的是對之前、現有的做法和思路進行反省和重新評價。全域土地綜合整治，應該對以往的一些不可持續做法和思路進行反思，重新審視和認識自身行業責任，樹立生命共同體、可持續發展的設計思想。
“更新、改造”(Renew)指的是舊建筑改造后重新使用，也可引申為對低效不合理利用、功能受損和分布散亂等要素進行更新、修復和優化改造。比如，對全要素的優化布局、設施配套、保留更新、生態修復、環境美化等。
“再利用、重新使用”(Reuse)指的是把舊的東西原封不動地拿來用。全域土地綜合整治需要許多材料，也會產生廢舊材料，如建設用地復墾拆除的建材等，都要求設計者樹立新的選材用材思路，既要考慮利用已有的舊有材料，又要考慮以后使用新的選材。
“再生使用”(Recycle)是指盡量使用可再生資源或將不可自然降解的物質盡量回收處理后循環使用，比如對農田水環境中的進行化肥、農生物進行凈化處理，實施生活污水、廁所和垃圾分類革命等，不僅可以集約利用資源，還能減少對環境影響。
“減少、節約”(Reduce)主要是減少對資源的消耗、對大自然的破壞、對人體的傷害。建設用地選址盡量少占耕地，減少總量，優化布局;生產設施用地要減少對人和環境影響，遠離居住、水源和地質等生態環境敏感區域。減少農田破碎化，實現規?；?減少高耗能建材使用，實現建材本地化，減少能源運輸。在水源涵養、生物多樣性等生態功能區，減少人為干預，以自然恢復為主、人工修復為輔。
4.6做好工程整合與分解，集成落實全域整治資金
全域土地綜合整治試點工作，涉及試點區全域和全要素，按照工作內容分類，可劃分為環境保護、水利建設、土地整治、水土保持、礦山生態修復和地質環境治理、居民點拆舊建新、高標準農田建設、河流水系治理等內容。工作內容多、政策法規強、資金需求大，需要將統一規劃設計的工程內容，按照部門職責進行分解下達，探索“統一規劃、同步實施、聯合驗收”全域綜合整治模式。
(1)要成立更高層面的領導小組。落實當地政府第一責任，統籌負責項目規劃、實施推進和資金整合等相關工作。在推進過程中，要按照“當地鎮村主體、部門落實參與、政策規范不亂”的原則，避免試點工作成為自然資源部門自己的事情。
(2)全面梳理部門項目和資金。全面收集水利、交通、農業農村、自然資源等多個部門的項目和資金，整理專項資金的管理規范和要求，結合用途和目的，開展專項分析，厘清相關專項項目和資金關系，形成項目、資金清單和目錄，注重與全域整治工程規劃設計銜接。
(3)按照工程內容或服務功能進行工程分解。將全域整治設計的工程內容清單與部門專項資金清單進行逐一對比和落實，將符合部門管理資金要求的工程或服務功能對象，歸屬落實到相關部門，按照項目和資金“管理不變、渠道不亂、程序不減”的思路，集成政府部門或產業企業等項目和專項資金，同步推進全域整治工程建設。
5 思考與建議
5.1組建技術團隊，促進“多規”融合
全域土地綜合整治規劃工作涉及自然空間的農業、水利、建設等多個領域，要實現鄉村振興及產業融合發展，必須針列規劃不足和專業局限的問題，跨領域、多部門組建專家技術團隊，研究全域土地綜合整治規劃的重大問題、創新技術方法，全程參與指導，多領域統—規劃，統籌全域相關專項規劃，落實“多規合一”。
5.2引入市場機制，多元融合資金
探索完善資金籌集、利益分配市場原則機制，按照“政府引導、社會參與、機制保障”的原則，注重資源市場運作，培育農業產業發展，鼓勵和引導社會資本參與投資全域土地綜合整治，盤活全域生態要素經濟，開展生態經營模式，集中資源優勢，實現單一的傳統農業向現代農業、鄉村旅游等多元模式發展。
5.3保護傳統文化，挖掘本土要素
要改變以往忽視鄉土傳統文化的保護和傳承。在全域土地綜合整治規劃試點中，既要注重對原有鄉村建筑風格和村落布局的整體保護，又要挖掘地方特色文化。保護當地的古建筑，傳承傳統文化等特色鄉土風貌，努力實現望得見山、看得見水、記得住悠悠鄉愁。
5.4改善決策機制，發揮公眾參與
全域土地綜合整治關系當地公眾的切身利益，最大程度發揮當地公眾參與綜合整治，成為關鍵因素。在規劃設計階段、實施階段和后期管護利用階段，制定切實可行的公眾參與和決策機制，既能減少矛盾糾紛，又能發揮公眾積極性，良性互動地促進試點工作順利有序地開展。
