世界航空運輸業近年來的發展最突出地表現為自由化的趨勢。自由化對世界各國的國際和國內的航空市場都產生了積極作用，同時也對政府的作用和企業經營帶來了一定的挑戰。本文在介紹近年來世界民航業自由化最新進展的基礎上，指出了未來的發展趨勢，并就我國民航如何順應自由化趨勢進行了討論，提出了相應的政策建議。
國際航空運輸業的自由化最早發端于1944年國際民航組織成立之初，當時美國提出在國際航空運輸中實行“開放天空”的建議，但在各國普遍對該產業實行嚴格的政府管制的條件下，這一建議沒有得到其他國家的響應。從上世紀70年代起，經濟理論和實踐的發展，使人們逐漸認識到航空運輸產業具有更多的競爭性，于是以美國為代表的航空發達國家開始對該產業實行放松管制和自由化（deregulation and liberalization）的政策，使國內航空運輸發生了許多積極的變化，對國際航空市場也帶來了一定影響。這些國家的大航空公司在國內放松管制的基礎上，紛紛要求放松國際市場的政府管制，以拓展更廣闊的市場空間。于是在對國內放松經濟性管制的基礎上，適應本國企業的需要，航空發達國家尤其是美國對外推行自由化政策，提出“天空開放”主張，要求在雙邊或多邊航空協定中互相開放對方市場，允許企業的自由進入。自1992年荷蘭和美國簽訂第一份“天空開放”（Open Sky）雙邊協定以來，自由化趨勢加速發展，對世界民航業產生著全方位的深刻影響。
作為一個地域廣闊和經濟持續快速發展的大國，在進一步擴大對外開放過程中，如何迎接世界航空運輸業的自由化所帶來的機遇和挑戰，提高產業整體競爭力，在國際市場上占據一席之地，是中國民航面臨的緊迫任務。因此，準確理解民航業的自由化發展趨勢，采取積極措施，適應這些變化，對于中國民航的未來發展具有重要的意義。
航空運輸業自由化的現狀
自由化的含義
航空運輸自由化主要是指改革航空運輸的管理體制和方法，從政府對空運企業（國際和國內）航空運輸經營活動的詳盡管理過渡到更多地依靠市場力量予以調節，給予空運企業更多的經營權利和靈活性。從空間上劃分，它包括兩個方面：一是國內航空運輸的自由化。即對本國從事航空運輸的企業基本取消經濟性管制（放松管制），在市場準入、價格、航線資源配置等方面按市場化原則進行管理，企業經營活動基本不受人為限制。二是國際航空運輸的自由化。它又可分為三個層次，即：雙邊自由化，地區或次地區的自由化和全球范圍內的自由化。就雙邊自由化而言，它是指兩個國家之間達成的自由化安排。在地區和次地區一級，多個國家通過多邊管理機制以促進成員國之間的合作和航空運輸管理的自由化。在更大的范圍，世界貿易組織（WTO）達成的服務貿易總協定（GATS）于1995年生效。其中關于航空運輸服務的附件將航空器維修和保養、航空運輸的銷售和營銷以及計算機訂座系統這三項服務納入GATS的框架。2000年世界貿易組織曾討論就航空運輸服務內容進行擴展的可能，但目前還未達成全球性的一致意見。
從自由化的主體來看，它又分為管理方面的自由化和產業的自由化。管理方面的自由化是指政府取消對國際、國內的市場和企業的嚴格管理，逐步實行非管制政策，更多地發揮市場機制的作用。產業的自由化是指企業按照市場經濟原則開展公平競爭，只要其市場行為不妨害公平競爭，就不應受到人為限制。
管理的自由化
國際航空運輸管理方面的自由化主要包含以下三方面內容：
國際航班過境協定 根據這一協定，成員國之間應該相互交換定期航班的飛越和非業務性經停權。該協定是航空運輸多邊主義的基礎，對國際航空運輸的發展做出了重要貢獻。其締約國從1994年的99個增加到2003年2月的119個，但是國際民航組織1/3以上的締約國，包括幾個國土面積廣大的國家，還沒有參加該協定。
雙邊自由化 即在雙邊航空協定中準予對方進入本國（或本地區）市場。它是目前各國擴展國際航空運輸服務的最主要方式。在1995年至2002年間，共締結了650個以上的雙邊航空協定（包括修訂或諒解備忘錄），其中的自由化內容包括不受限制的業務權（涵蓋第3、4種、有時還涵蓋第5種自由權）、自由決定運力、業務始發國運價機制以及擴大的航空承運人所有權和控制權標準等。雙邊自由化的最突出表現是“天空開放”協定的大量增加。這些協定規定充分的市場準入，在指定企業、航線權、運力、班次、代號共享和運價等方面不受限制。目前全球已締結了87個這樣的協定，涉及近70個國家，參與方60%為發展中國家，59例中有美國作為協定一方，其中21個包含了分階段實現自由化的安排。
區域和有限多邊自由化 即以地區或次地區的國家集團為基礎的航空運輸服務自由化。區域或有限多邊自由化的基本目標，是在有關成員國之間提供更大的市場準入并改進服務。目前全球共有10個多邊區域性自由化協定，涵蓋了歐洲、中南美洲、非洲、中東、東南亞等地區。在這10個協定中，7個規定了通向充分市場準入的即刻或分階段實施的自由化計劃。除此之外，東南亞地區還有兩個具體到區域的協定，一個涵蓋IMT——增長三角區，由印度尼西亞、馬來西亞和泰國訂立；另一個涵蓋BIMP——東盟東部增長區，由文萊、印度尼西亞、馬來西亞和菲律賓訂立。亞太經濟合作組織（APEC）5個心態相同的成員國于2001年也簽訂了“Kona”協定，秘魯和薩摩亞于2002年加入。除了歐洲聯盟——單一市場和南美安第斯集團外，其余的多邊協定都是1995年以后簽訂的。
產業的自由化
產業的自由化內容十分豐富，近年來的發展最主要地體現在航空聯盟的出現和快速增加上。
目前全世界已有600多個這樣的聯盟協議，聯盟成員通過聯合營銷、聯合運營、聯合購買以及相互投資參股等多種合作形式，具體包括代號共享、包座、在營銷、運價、余留運力控制和常客計劃方面的合作、航班時刻協調、辦公室和機場設施共享、合資和連鎖經營等，以實現在共享航空資源、擴大市場勢力的同時降低成本之目的。目前世界排名前40位的航空公司絕大部分都加入了不同的聯盟，在全球范圍已形成四個大的航空聯盟，市場份額占全球的50%以上（詳細情況見附表）。
中國民航參與自由化的實踐
我國民航業在管理方面的自由化進程與國家的整體對外開放戰略保持一致，同時也考慮了該產業的具體情況。截至2002年底，中國已與89個國家簽訂了雙邊民用航空協定，其中近年來簽訂或修訂的協定包含了一些自由化的內容。如1999年簽訂的“中美民航運輸協定”中規定，到2001年中美雙方將各自飛往對方的航班增加一倍，每周航班總數達到54個；通過代碼共享，美國將在中國增加20個通航城市，中國則在美國增加30個通航城市；同時將各自增加承運人進入對方市場。其他如允許新加坡、菲律賓等國以一點對飛我國內多個城市，允許我國和日、德、韓等國多家空運企業多點對飛，允許外資在我國航空公司參股至49％等。
我國航空公司參與產業方面的自由化起步較晚，但發展較快。從1992年中國國際航空公司與芬蘭航簽訂赫爾辛基——北京航線的包座協議以來，我國航空公司與外國航空公司進行多方面的合作，形式有航線聯營、代碼共享、收入分攤、戰略聯盟等。如中國國際航空公司目前與漢莎航等60多個航空公司簽訂了代碼共享協議，與美國阿拉斯加航和西部航等簽訂了戰略聯盟協議；東方航空公司與美利堅航、法航、全日空等多家航空公司簽訂了包座或代碼共享協議；南方航空公司則與荷蘭航、美國美達航等簽訂了代碼共享和常旅客合作協議。總體而言，由于我國航空公司的整體競爭實力與外航差距較大，在國際航線上的市場份額一直低于外航（基本維持在40%左右），因此對參與更廣泛、深入的自由化存在一定顧慮，特別是對戰略聯盟的參與程度不夠，目前還沒有一家公司加入全球性的航空聯盟。
中國民航面對自由化的選擇
航空運輸業的特點決定了它必然是一個開放與競爭的市場，而自由化正是適應國際市場開放與競爭的客觀要求。自由化所引發的競爭為各國的航空運輸產業帶來了許多積極的變化，如產業規模的擴大、效率的提高、服務的改善等。但自由化又是一把“雙刃劍”，在帶來利益的同時也可能產生新的問題。如由于競爭實力存在差距，發展中國家的多數航空公司在國際市場上的份額隨自由化的推進而有所下降；航空公司之間激烈的價格競爭使整個產業的財務狀況呈現惡化趨勢，企業經營的穩定性受到一定威脅；一些大型樞紐機場的容量進一步飽和，“擁擠”現象更加突出,航空公司和旅客的便利性下降；自由化使一國的航空市場更易受到別國經濟、社會等突發事件的影響，不確定性增多，航空業面臨的風險加大；同時，自由化對航空安全也提出了新的挑戰，如由于跨國飛行的安全標準差異和航空保安管理差異等，可能對跨國界飛行的安全管理帶來一定隱患；等等。此外，保證自由化進展的制度建設還有待進一步加強，這需要更廣泛的國際合作，因此難度較大。
如何在推進自由化的過程中獲得更多的利益，減少或避免負面影響，是未來的自由化實踐必須解決的重要問題。中國作為一個發展中大國，市場潛力巨大，而我們的航空企業整體實力還比較弱，在未來的自由化進程中將面臨更大的壓力；但世界民航業的新一輪重組也為中國民航提供了難得的機遇。在國際航空運輸業自由化深入發展的重要時期以及我國加入WTO、進一步擴大對外開放的新形勢下，中國民航業必須順應自由化的發展趨勢，繼續深化改革和放松管制的步伐，加快目前正在進行的企業改革和重整步伐，提高國際競爭力，在參與國際民航業自由化的過程中實現由民航大國向民航強國的跨越。為此，當前和今后一段時期應從以下幾方面著手。
深化政府管制改革，逐步放松直接的經濟性管制
在逐步實現雙邊或多邊自由化之前，應該盡快進行國內航空運輸市場的管制政策調整，加快政府管制改革步伐，逐步放松經濟性管制，由主要依靠直接管制向主要依靠間接管制轉變，實現航空資源的市場化配置。在現有價格改革方案的基礎上，研究制定進一步放松管制的措施，逐步取消價格下限管制，建立有效的價格上限管制體系，通過價格方面的激勵性管制，促進企業提高經營效率。進一步放松市場進入方面的限制，允許和鼓勵民間資本投資、經營民航業，對市場主導的兼并重組給予必要支持。逐步改變目前航空資源無償使用導致的低效利用和不合理配置狀況，提高資源配置過程中的透明度，對航線經營權等進行公開競標，競拍所得作為財政收入，可用于空中航行服務設施的建設和對在邊遠航線上提供“普遍性服務”的企業進行補貼等。在此基礎上，應取消政府對企業征收的“民航基礎設施建設基金”；改進對旅客征收的“機場建設費”管理辦法，逐步過渡到取消這項政府性收費，由各機場根據實際情況決定是否征收，政府規定最高限額。航班分配也應與航線資源的配置相協調，逐漸放松管制，發揮市場機制的作用，政府進行必要的監督和仲裁，確保航班分配的市場公平和效率。
強化安全等方面的社會性管制，保護消費者利益
在逐步減少對企業直接經濟性管制的同時，政府應將重點放在航空安全管制、消費者權益保護以及維護公平的市場競爭秩序上來。特別是要根據航空安全和保安出現的新情況、新特點，加強安全監管的制度化建設，提高政府安全監管人員的專業化水平和執法能力，做到依法監管，確保安全管制的效果。實現政府角色的轉變，重構政企關系，由主要面向企業轉向主要面向消費者，保護消費者的合法權益。維護市場公平的競爭秩序，管制和糾正不正當競爭行為，真正使競爭起到推動產業發展的作用。在安全管制和消費者權益保護方面應更多地引入激勵性管制和協商性管制措施，努力解決政府管制中的信息不對稱問題，加強與企業和消費者的溝通和交流，從機制設計上改進管制手段，發揮行業協會在自我管制方面的積極作用，使政府的有效監管和企業的自愿承諾有機結合，通過提高管制效率更好地保護消費者利益。
制定符合實際的對外開放政策，承擔特殊情況下對產業的援助責任
我國民航運輸業的整體競爭力與發達國家有一定的差距，在國際市場競爭中處于劣勢。因此，應將著眼點放在提升我國航空企業的競爭力上來，加強對國際民航業發展趨勢的跟蹤研究，掌握動態，并通過加快對內放松管制的步伐，為盡快提升我國航空運輸企業的競爭能力創造條件。對于自由化、“天空開放”等要求，應根據企業的發展狀況和適應能力，采取逐步放開的原則，并積極參與國際民航事務的交流和談判，代表發展中國家的利益，爭取主動，為國內航空運輸業的長遠利益服務。同時，面對外部突發事件對民航業的沖擊，應進一步從國家政治和經濟利益的高度，承擔政府援助責任，建立援助企業的相關制度，甚至啟動臨時性的危機管理機制，對民航運輸業給予必要的援助和扶持，幫助該產業擺脫可能面臨的持續生存性危機，維護航空運輸市場的穩定。中國民航應該從“非典”的考驗中進一步總結經驗，提高整個產業應對突發事件的能力。
加快產業整合步伐，盡快提高航空運輸企業的競爭力
航空業的發展壯大最終需要依靠企業自身的努力。因此航空公司應主動順應世界民航業的發展趨勢，盡快掌握國際競爭的游戲規則，在對外合作與競爭中獲取應得的利益。應該清醒地認識到，目前的航空公司重組只是取得了初步的進展，重組的后續任務仍十分緊迫，必須進一步加快產業的深度整合，盡快提高航空公司的競爭能力。首先，應在目前基礎上繼續推動航空公司之間按照市場原則的兼并重組，包括進一步的強強聯合、大小聯合、中央與地方聯合，注重聯合兼并的質量，為企業提高競爭力奠定基礎。其次，應進一步優化企業的資本結構，大力引入民間資本與國外資本，通過資本結構的優化促進企業法人治理結構的改善，形成真正有效的內部治理機制。再次，應做好重組后的企業內部資源整合，包括機隊布局的調整、航線結構的優化、業務流程的再造、組織機構的歸并等，大力推行科學管理，有效降低內部管理成本和外部交易成本，提高企業的管理效率和經營效益。第四，應積極參與國際合作與競爭，通過有限保護下的國際參與積累經驗，為全面進入國際市場做好準備。此外，還應研究如何提高航空公司自身抵御各種風險的能力、保持企業經營的穩定性等問題。
