PPP在經歷五年發展之后，已經形成了一個龐大的市場。在經歷2018年的規范之后，PPP的下一步該怎么發展，方向在哪？或許開發性PPP就是其中的選擇之。開發性PPP這個概念是中國財政科學研究院劉尚希院長提出來的，以前有多種提法，例如，自平衡PPP、綜合開發PPP、產業開發PPP、城鎮開發PPP，等等。到目前為止，開發性PPP準確定義是什么？到底有什么內涵和外延？創新點在哪？相對于傳統PPP有何特點和功能？為此特選取下文與大家共享。
財政部財政科學研究院PPP研究所所長、中國財政學會PPP專業委員會副主任委員兼秘書長彭程在接受采訪時表示：開發性PPP模式是在新時代背景下提出來的，她是新型城鎮化和新型工業化“兩化”疊加環境下，優化供給側結構性改革，妥善解決“促發展”與“防風險”這對矛盾的產物。這種模式在我國實踐中已然存在，華夏幸福基業股份公司等企業已經在市場中探索使用這種模式，財政部、國家發改委也分別把相關項目列為示范項目和典型案例，向社會公布推廣。但是我們看了一下，華夏幸福等企業在產業新城開發的一些PPP項目，它過多地從具體項目、微觀層面考慮問題，沒有理性概括和提煉提升，沒有揭示、歸納出一般規律。所以我們覺得有必要以華夏幸福基業公司等企業具體項目為樣本，以理論聯系實際的方法深入研究，找出一般性規律，結合國家發展需求和當前實際情況進行創新、試點和推廣。
一、開發性PPP的概念
我們拋磚引玉，初步提出開發性PPP概念為：政府和社會資本在以產業開發服務為核心的基礎設施和公共服務領域建立的長期合作關系；社會資本承擔主要投資、建設、運營管理責任和風險；投資回報與績效掛鉤，基本實現自平衡。
二、開發性PPP的屬性和特征
1、開發性PPP的主要形態
開發性PPP的主要內容是以產業開發服務為核心的基礎設施和公共服務，是“兩化”的疊加。具體的形態有多種方式，包括產業新城、智慧城市、特色小鎮、田園綜合體、現代農業產業園、城市綜合體等各種形態。
開發性PPP模式是“兩化”的有機融合，不是簡單的一個產業和一個城市的基礎設施建設，實際上是整個片區或者這個行政區域的整體規劃、資源整合和要素集成，所以與簡單的1+1等于2是不一樣的，可能是1+1大于2甚至是大于10。
2、開發性PPP模式的PPP屬性
開發性PPP模式具有PPP的一般屬性，它在項目發起、運作方式、交易結構、利益共享和風險分擔、社會資本采購等各環節，具有一般性PPP的屬性。
開發性PPP提供的產業開發服務滿足一定條件同樣具有公共產品屬性，例如：產業規劃服務、空間和土地開發配套、就業及居民的服務、城市的科技智能化配套、物流會展、產業結構升級所需要的共性技術及基礎服務配套等，是產業開發、人的服務和空間開發的結合和創新應用。企業生產廠房建設和職工公寓以及產業配套設施建設，它到底是不是公共產品，這就看它是不是為特定的人群服務，如果它是為不特定多數人服務，如標準廠房、產業和技術孵化、會議會展等產業配套服務設施，如果它是為不特定多數人服務，它就具備公共產品的特性，是公共產品。
開發性PPP符合PPP的功能定位。PPP從微觀上是一種投融資模式，我們國家在發展的中期階段，還屬于發展中國家，實事求是地講，資本還屬于稀缺要素。所以PPP模式在解決當前政府和社會投資資金不足的問題上，還是能夠發揮顯著作用的。但是不能僅僅把PPP模式作為一種投融資模式對待，從宏觀上，從長遠上看，它更是一種治理方式，它是政府簡政放權、行政體制優化改革的一個方向。政府現在最缺三類資源，一是資本；二是人才，尤其是產業招商、產業服務和產業管理人才；三是治理機制和方法。很多地方政府想把公共管理服務效率提升、質量提高，但治理本身是一個體系，她本身需要一個優化的環境。我們今天說的是PPP的生態環境，實際上就是一個地方發展的軟、硬環境的結合，在這方面引用PPP模式，尤其是開發性PPP模式，能夠把整個政府的管理和城市治理提高到一個新的水平。
開發性PPP能夠實現PPP模式目標。PPP模式的終極目標是“提質增效”。只要能實現“提質增效”這個目標，方式和手段可以創新。開發性PPP模式最終確實提升了公共服務的供給質量和效率，實現了公共利益最大化。
3、開發性PPP的特性
開發性PPP是PPP，但是它跟傳統的項目性PPP不一樣。傳統的項目性PPP一般是提供單個項目或類似項目打捆服務。開發性PPP提供的是以一定空間區域產業開發服務為核心，綜合基礎設施和公共服務配套內容以及土地等資源整理盤活，更多的是招商引資、產業孵化、產業加速，以及城市和產業運營管理。比如華夏幸福基業公司參與的產業新城PPP項目，合作區域有的10平方公里，有的50-60平方公里，這基本就是一個中型城市城區的面積了。所以它的管理、運營不是一個項目運營，而是一個城市運營，運營的方法、手段、評價方式、標準都是不一樣的。
開發性PPP確實有項目捆綁的特征，但不是單獨某一類項目，而是不同類型、不同期限、不同需求的項目集合。在幾十平方公里區域內，如果單弄一個項目，可能有利，但整個區域可能是虧損的，這就需要把各個項目之間的時間、空間、利益的相關銜接都設計好。開發性PPP是一種要素的集成，是一種組織方式的創新，不僅僅是一個項目管理的問題。開發性PPP模式，就像交通運輸中的集裝箱創新一樣，也是一種組織方式創新。
開發性PPP是基本實現項目自平衡的。比如固安的一個PPP項目，它的付費機制名義上是政府付費，但是政府付費的來源，不是從政府別的項目提供的財政收入來，而是從這個項目本身為政府創收的稅收地方留成部分來，歸根到底還是它創造的價值。社會資本的發展、盈利與地方的整體發展捆綁在一起，是一個真正的命運共同體。
4、開發性PPP模式的中國特色
開發性PPP具有明顯的中國背景和特色。首先，在“兩化”疊加的階段，中國與一些發展中國家，在這個時期有推行開發性PPP的土壤，而發達國家這方面動力不足。第二，中國的政治制度、經濟制度和土地制度，為推進開發性PPP提供了制度基礎。私有制，尤其是土地私有的國家或地區，很難協調相關利益和矛盾，推行起來效率、效果會差很多。第三，中國的地方政府承擔了很大的經濟事權，發展經濟、發展產業、發展民生，是政府主要的工作，地方政府有較高的積極性。
開發性PPP是PPP模式在中國的應用創新。首先，它是中國新城鎮化和供給側結構性改革背景下，產業、人口和空間協調發展的機制創新；其次，它是以市場機制為主導的動力機制創新；再次，它是地方資源要素整合和生產組織方式的創新；最后，它是促進區域財政、經濟可持續發展的“自我造血”機制創新。
三、開發性PPP的主要功能
1、與傳統的招商引資方式相比，開發性PPP模式給投資企業創造了輕資產運營的條件，企業可以將有限的流動資金投入到直接生產環節，添置設備，招聘人員，節約了流動資金，降低了攤銷成本，降低了產品價格，提高了產品競爭力。另外，PPP模式完善了基礎設施和生產配套，投資人可拎包入住，提高了投資效率，降低了市場風險。
2、與傳統園區建設相比，開發性PPP模式能夠把基礎設施建設與產業規劃和產業配套同步推進，避免時間、空間錯配造成的成本增加和浪費損失，而且公共服務更優質、更完善。
3、與傳統的園區開發和招商相比，開發性PPP從一開始就立足于一個完整的產業鏈或產業集群規劃，各個企業、相關產業有機融合和相互促進，為入住企業發展營造了很好的產業環境。當然，這對招商引資能力、城市運營管理水平、產業綜合服務等方面提出了更高要求。
4、開發性PPP模式促進地方可持續發展。開發性PPP具有自我造血性質，從前期地方政府不用投資一分錢，到中間幫助政府盤活閑置、存量資源，到后面為地方政府貢獻稅收，整體上政府受益很大。同時這個片區能夠輻射、帶動周邊區域和產業的發展。另外，當地居民，也能夠得到更好的公共服務，享受更舒適的生產、生活環境，得到更多的就業機會。
四、開發性PPP的盈利模式和風險治理
世界上沒有免費的午餐，任何人的投資都是要回報的。開發性PPP有以下四個方面的收入來源：一是政府從產業發展帶來的稅收和非稅收入增量地方留存部分中列支的財政補貼；二是政府在土地開發帶來的基金收入中列支的覆蓋土地整理成本部分；三是產業、城市運營，價值提升創造的利潤；四是資源整合帶來的價值增值。
關于風險治理，我主要講財政的風險。開發性PPP的社會資本比傳統項目性PPP要承擔更多的風險和責任。使用流量不足風險，按傳統的項目性PPP模式，一般是由政府承擔或者是政府承擔主要部分，以可行性缺口補貼方式支付，而開發性PPP則由社會資本承擔，政府基本沒有什么風險。
另外，若合作期限屆滿，社會資本沒有收回投資及合理回報，政府責任豁免，這個虧損歸社會資本承擔，這與傳統項目性PPP模式中缺口部分財政補足有本質區別，投資風險真正全部由社會資本承擔。
實施開發性PPP模式較早的河北省固安縣，其與華夏幸福基業公司合作推行開發性PPP模式以來，財政收入快速、穩步增長，期初約7000來萬元，去年增長到90余億元，年均增幅20-30%，最高年份增長80%；而且質量很高，除了省級集合發行的少量債券，固安縣政府沒有債務和其他隱性債務。
五、優化開發性PPP模式創新的建議
1、加強市場機制在全生命周期內的作用發揮，充分調動社會資本和產業投資主體的積極性。
2、優化土地資源開發和利用，盤活地方存量資源和資產。
3、現有財政承受能力論證框架不完全適應開發性PPP模式，建議優化、完善。
4、加強政府（平臺公司）和社會資本在產業、城市規劃及前期開發領域的深入合作。
5、扶持和培育一定規模的合格的產業型社會資本。
6、提高開發性PPP可融資性的金融支持。
以上是我的一些粗淺的概念性想法，因時間關系，不能展開闡述，謝謝！
