生態環境導向的城市開發（EOD）模式為生態環境治理項目的市場化運作提供了新的思路，但目前我國EOD模式操作路徑尚不成熟，仍處于試點探索階段，策劃出好的EOD項目對納入國家統一試點、成功獲取市場化融資至關重要，而合適的方法能讓項目策劃工作事半功倍。本文的案例分析證實可以利用邏輯框架法的垂直邏輯關系準確構建EOD項目的目標層次，并以目標為導向按照一定的邏輯順序和層次細化實施措施?；谶壿嬁蚣芊ǖ牟邉潓τ谥艵OD項目成功納入國家試點具有積極作用。
一、案例背景介紹
廣陽島位于重慶市經濟開發區，面積約10km2，是長江上游最大的江心綠島，具有獨特的江河景觀、自然生態資源和歷史人文資源。2017年前，廣陽島曾規劃300萬m2房地產項目，搬遷全島1萬余名居民，啟動拆遷平場建設，留下許多開發痕跡，生態環境遭到破壞。2017年8月，重慶市委、市政府果斷踩下大開發的“急剎車”，決定建設“長江風景眼、重慶生態島”，還島于民，同時劃定168km2廣陽島片區，開展長江經濟帶綠色發展示范區建設，并于2019年出臺法規性決定加強廣陽島片區規劃管理。廣陽島島內及環島規劃項目以生態修復為主，建設資金主要依賴財政撥款并受額度限制，工作進度相對緩慢。2020年9月，國家啟動環境導向的城市開發（EOD）模式試點工作，旨在促進生態環境治理項目與綠色產業項目有效融合，解決生態環境治理投資大、資金來源少、環境效益的經濟價值實現路徑缺乏等關鍵問題。為此，重慶市經濟開發區選定廣陽島片區長江以南區域開展生態環境導向開發（EOD）模式試點策劃及申報工作。
二、目標層次設定
針對廣陽島EOD試點項目，策劃主要以目標為導向，結合片區總體規劃、產業規劃等上位文件，通過綜合考慮項目內在投入與外在影響因素，明確項目宏觀目標、具體目的、產出成果和要素投入四級層次，建立合理的垂直邏輯關系來確定工作的范圍和任務。
一是宏觀目標：把廣陽島片區建設成為“兩點”的承載地、“兩地”的展示地、“兩高”的體驗地，高水平引領重慶在長江經濟帶綠色發展中發揮示范作用，為其他區域乃至全國生態文明建設提供“長江樣板”。
二是具體目標：建立完備的綠色發展示范規劃框架、制度體系、工作機制，建成一批標志性工程，自然生態系統日益和諧，生態產品價值逐步實現，形成“六個示范”的整體格局，“長江風景眼、重慶生態島”效果初顯。
三是產出成果：以“融合、反哺、一體化實施”為原則，實施完成岸線環境保護與生態修復、城鎮環境保護與生態修復、基礎設施提質升級、歷史及生態文明展示基地、綜合服務配套設施、產業提質升級6個類型的22個實際工程。
四是要素投入：為保證預期產出成果而需要投入的項目資本金、經營權、土地、工作團隊等。
三、主要工作內容
基于上述目標層次的垂直邏輯關系分析，按照《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》（環辦科財函〔2020〕489號）文件要求，制定了編制EOD模式試點實施方案的技術框架模型，主要包括本底條件梳理、工作目標和預期效果、依托項目策劃、實施模式設計、開發時序制定、投融資方案、配套措施七部分內容（圖1）。
圖 1 EOD 試點實施方案編制技術框架
第一，扎實摸清本底條件。采用文案調研、走訪調研、專家咨詢等方式對涉及試點區域的上位規劃、經濟社會、區位交通、自然生態、人文環境、產業發展基礎、生態治理和環境保護現狀及主要問題進行系統地梳理和總結。
第二，明確工作目標及預期效果。聚焦489號文內涵要求，立足試點區域急需解決的主要問題，科學制定試點工作目標，如上述宏觀目標和具體目的所示。
第三，針對性策劃依托項目。基于項目目標，結合區域本底條件和開發時序要求，對接政策性銀行支持領域，確定以“長江經濟帶綠色發展”為主題，策劃“長江大保護”和“綠色發展”兩大類項目，其中“長江大保護”聚焦生態環境治理，建設內容涵蓋岸線環境保護與生態修復、城鎮環境保護與生態修復、基礎設施提質等；“綠色發展”聚焦生態關聯產業，建設內容涵蓋歷史及生態文明展示基地、綜合配套服務設施及產業提質升級等。
第四，確定可行的實施模式。按照489號文要求，確定重慶經濟技術開發區管理委員會作為EOD試點的申報主體。為保證在實施過程中更好地實現產業項目對生態環境治理的收益反哺，明確由市場主體（重慶廣陽島生態城投資發展有限公司，國資企業）作為依托項目的實施主體，也是“投資、融資、建設、運營、還款”于一體的城市綜合運營商。
第五，科學安排投資建設時序。統籌考慮實施主體建設計劃、子項目成熟度、年度投資強度等因素，明確了“島內優先、環境先行、投資平滑、結合實際”的投資建設原則。依托項目總建設工期計劃為四年，各子項根據投資規模及內容具體調整把控。
第六，制訂合適的投融資方案。參照重慶市當期現行定額和類似項目工程投資指標，估算項目總投資約391億元（其中靜態投資約362億元，建設期利息約29億元）。項目自籌資本金91億元，占比超23%，滿足國家對項目開發資本金比例的要求；計劃融資300億元，占比約77%。項目建成后，市場主體擁有全部資產的所有權和經營權，還款來源以項目自身經營性收益、基礎設施維護及特許經營收益為主，不足部分以市場主體子公司房地產開發凈現金流作為補充。財務測算表明，項目融資償債備付率為1.76，償債能力較強，可實現融資本息與還款來源總體平衡。
第七，做好要素資源保障。政府需要在啟動資金、用地、特許經營權等方面提供資源保障。項目初期，政府通過財政注資方式向市場主體注入資金，作為“招拍掛”拿地和基礎設施建設的啟動資金；項目前期，市場主體以取得的土地、存量資產融資，以籌集基礎設施和土地開發資金；項目中后期，實施主體通過市場化運作，依托自身信用等級和后續可運營資產進行融資；同時政府賦予部分特許經營權，增加項目還款現金流。
四、工作成效
該項目于2021年納入國家第一批EOD模式試點，成功融資300億元，包括國家開發銀行貸款授信260億元，地方政府專項債40億元，為試點區域開發建設做好了資金保障。目前各子項目建設有序推進，部分生態環境治理工程已實施完成并發揮出生態社會效益，成功助推廣陽島成為重慶六張“城市新名片”之一，順利入選全國第四批“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地。(作者：鄭世偉)
