鄉(xiāng)村建設(shè)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)，而村莊規(guī)劃是鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)和前提，是鄉(xiāng)村地區(qū)各類建設(shè)活動的法定依據(jù)，也是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性工作之一。本文以漳州市村莊規(guī)劃管理和編制經(jīng)驗(yàn)為例，探討鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的實(shí)用性村莊規(guī)劃策略。
一、科學(xué)合理政策指引，規(guī)范規(guī)劃成果
2019 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》、自然資源部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》，明確提出要構(gòu)建“五級三類”國土空間規(guī)劃編制體系，其中有機(jī)融合村莊土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等規(guī)劃，編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，作為國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃。
編制實(shí)用性強(qiáng)、村民看得懂、真正能落地的規(guī)劃，需要依靠科學(xué)合理、全面細(xì)致的政策指引。隨著村莊規(guī)劃的實(shí)施推進(jìn)，福建省結(jié)合本地實(shí)際，陸續(xù)出臺了具有區(qū)域指導(dǎo)意義的政策文件，對鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的指引更為詳盡具體。2019 年4 月，中共福建省委、福建省人民政府印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的實(shí)施意見》，明確提出要加強(qiáng)村莊規(guī)劃管理，提升鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)水平。同年9 月，福建省結(jié)合本地實(shí)際，出臺了《福建省村莊規(guī)劃編制指南（試行）》[4]，規(guī)范工作程序，指導(dǎo)各地編制“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃。在國土空間規(guī)劃理論體系下，福建省先行先試，優(yōu)先開展了100 個省級示范村和1000 個省級鄉(xiāng)村振興試點(diǎn)村的實(shí)用性村莊規(guī)劃編制工作。漳州市長泰區(qū)巖溪鎮(zhèn)珪后村、詔安縣梅嶺鎮(zhèn)東門和南門村、南靖縣船場鎮(zhèn)集星村等14 個村莊被列入省示范村名單。
通過總結(jié)多年村莊規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)，2022 年， 福建省出臺了《村莊規(guī)劃編制規(guī)程》（DB35/T 2061-2022）地方標(biāo)準(zhǔn)。《村莊規(guī)劃編制規(guī)程》由福建省自然資源廳提出并歸口，是福建省國土空間規(guī)劃體系中的首個地方標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了村莊規(guī)劃定位、規(guī)劃原則、規(guī)劃期限、底圖底數(shù)、分類指引、編制程序、規(guī)劃內(nèi)容、成果要求等方面的內(nèi)容，對規(guī)范提升全省村莊規(guī)劃編制水平和成果質(zhì)量具有重要意義。
二、強(qiáng)化駐村調(diào)研，注重村民參與真正富有意義且有成效的村
民參與不應(yīng)只是附庸于村莊規(guī)劃編制的一種手段，它應(yīng)該成為暢通村民申訴自身合法權(quán)益的一個渠道，成為實(shí)施村民自治的重要基石。2023 年1 月，國家鄉(xiāng)村振興局、中央組織部、國家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合印發(fā)的《農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)指南（ 試行）》[7]指出：要充分調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性，參與村莊規(guī)劃編制工作。涉及村莊規(guī)劃重要事項(xiàng)，應(yīng)由村黨組織提議，經(jīng)村“兩委”會議商議、黨員大會審議、村民會議或村民代表會議決議，并及時(shí)公開決議和實(shí)施結(jié)果。要以村“兩委”為主體，發(fā)揮駐村第一書記和工作隊(duì)作用，圍繞村莊規(guī)劃開展宣傳發(fā)動，讓村民充分了解村莊建設(shè)政策和發(fā)展定位，了解參與路徑和方式，引導(dǎo)村民在思想和行動上積極支持村莊建設(shè)。對村莊規(guī)劃編制專業(yè)人員駐村調(diào)研的時(shí)間和方式提出要求，要充分聽取村民意見，通過會議討論、入戶調(diào)研、問卷調(diào)查等方式，了解村民真實(shí)想法和訴求。《福建省村莊規(guī)劃編制指南（試行）》以及《村莊規(guī)劃編制規(guī)程》（DB35/T2061—2022）明確了在村莊規(guī)劃編制的各個階段，要根據(jù)工作需要進(jìn)行不同深度的調(diào)研，調(diào)研時(shí)間不宜少于30 個人工日。對于駐村調(diào)研，漳州市試點(diǎn)村莊進(jìn)行了多種形式探索，力求村莊規(guī)劃切實(shí)有用。
踐行開門編規(guī)劃，發(fā)揮村民主體地位的村莊規(guī)劃編制理念。漳州市長泰縣山重村通過駐村對接、現(xiàn)場踏勘、問卷調(diào)研、張貼公告、組建微信群等多種形式廣泛收集信息，強(qiáng)化村民參與，摸清村莊發(fā)展需求和村莊實(shí)際問題；薌城區(qū)珠里村通過實(shí)地踏勘和無人機(jī)航攝等多種調(diào)研方式相結(jié)合，對全村進(jìn)行“地毯式”摸底，全面掌握自然資源、歷史人文、公共及公用設(shè)施現(xiàn)狀，同時(shí)集合村民、村賢、村“兩委”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等多方相關(guān)人員共同探討、出謀劃策，及時(shí)溝通了解村民意愿。
關(guān)注群眾訴求，探索產(chǎn)權(quán)調(diào)整和置換機(jī)制。漳州市長泰縣珪后村通過住宅超占超建差異化處置方案、“村規(guī)民約”中“限宅地、對標(biāo)準(zhǔn)，超標(biāo)使用要付費(fèi)”條款、經(jīng)濟(jì)手段提升鄉(xiāng)村空間治理水平和能力、產(chǎn)權(quán)置換、集中安置等方式解決住宅超占超建問題；南靖縣集星村通過土地流轉(zhuǎn)、宅基地置換和土地復(fù)墾引導(dǎo)農(nóng)田的規(guī)模化成片經(jīng)營，并通過集中選址建設(shè)新區(qū)解決因保護(hù)古村而需安置的村民住宅問題；云霄佳洲村探索留白用地，落實(shí)“旱改水”，強(qiáng)化土地綜合整治，結(jié)合村莊內(nèi)部古厝資源，通過人居環(huán)境整治進(jìn)行存量改造，活化利用。
三、發(fā)揮專業(yè)技術(shù)人員指導(dǎo)作用，提升規(guī)劃編制成果質(zhì)量
實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，人才振興是其中重要的關(guān)鍵一環(huán)。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興的意見》，具有重要理論與實(shí)踐意義。《農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)指南（試行）》也強(qiáng)調(diào)了專業(yè)人員發(fā)揮技術(shù)指導(dǎo)的重要作用。鄉(xiāng)村振興歸根結(jié)底需要各類人才去謀劃、去推動、去擔(dān)當(dāng)作為、攻堅(jiān)克難、創(chuàng)新發(fā)展。解決人才問題是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵，是推動農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展的內(nèi)在和必然要求，是一項(xiàng)十分重要的工作。
多專業(yè)聯(lián)合編制規(guī)劃，建立技術(shù)聯(lián)盟。鼓勵多專業(yè)參與村莊規(guī)劃工作，漳州市南靖縣官洋村村莊規(guī)劃由福建省工大工程設(shè)計(jì)公司和福建經(jīng)緯測繪信息有限公司聯(lián)合編制；長泰縣珪后村發(fā)揮不同領(lǐng)域?qū)＜易饔茫筛＝ㄊ「Ｖ行暮透＝üこ虒W(xué)院牽頭，聯(lián)合廈門大學(xué)、福州大學(xué)、閩江學(xué)院等高校，利用各自專長，分工協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)，形成專業(yè)合力，有效保障規(guī)劃編制成果質(zhì)量；詔安縣聘請臺灣建筑師擔(dān)任村莊規(guī)劃建設(shè)顧問，提升鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)整體水平，如今詔安縣梅嶺鎮(zhèn)臘洲村已經(jīng)成為漳州市村莊規(guī)劃示范樣板。
推行駐鎮(zhèn)村規(guī)劃師制度，提供“智慧參謀”。從掛職領(lǐng)導(dǎo)、駐村第一書記、特派員，到如今的臺灣建筑師、責(zé)任規(guī)劃師、駐村規(guī)劃師，無不體現(xiàn)出國家對基層人才、補(bǔ)齊鄉(xiāng)村人才短板、對鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的重視。2022 年，福建省在全省范圍內(nèi)共選取28 個鎮(zhèn)村開展駐鎮(zhèn)村規(guī)劃師試點(diǎn)工作，漳州市平和縣、南靖縣、長泰縣先行先試，分別選取南勝鎮(zhèn)前山村、南坑鎮(zhèn)南高村、巖溪鎮(zhèn)珪后村作為試點(diǎn)。長泰區(qū)、平和縣和南靖縣定期邀請優(yōu)秀規(guī)劃設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)或規(guī)劃師進(jìn)駐各村，作為村里的“智慧參謀”，提供技術(shù)把控、溝通協(xié)調(diào)、宣傳等服務(wù)，參與規(guī)劃審查和動態(tài)維護(hù)，為村莊規(guī)劃建設(shè)提供高質(zhì)量、精細(xì)化的技術(shù)咨詢服務(wù)，促進(jìn)規(guī)劃有效落地實(shí)施，指導(dǎo)農(nóng)村宅基地管理、村民住宅以及其他項(xiàng)目建設(shè)，助力建成規(guī)劃實(shí)施“五星”村莊。通過試點(diǎn)及時(shí)總結(jié)形成符合本地實(shí)際，可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑鸩皆谌蟹秶鷥?nèi)推廣，助力提升鄉(xiāng)村規(guī)劃水平。
四、優(yōu)化村莊分類，差別化配置設(shè)施
歷年來，國家多份重要政策文件指出因村施策、分類指導(dǎo)的重要性，而村莊規(guī)劃是否實(shí)用的關(guān)鍵在于村莊差異性規(guī)劃。早在2018 年，國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2020年）將村莊劃分為“集聚提升、城郊融合、特色保護(hù)、搬遷撤并”等類型。2019 年，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等五部門印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》[9]，提出要結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃編制實(shí)施，明確縣域分類，具體分為“集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類、搬遷撤并類”。對于看不準(zhǔn)的村莊，提出可暫不做分類，留出足夠的觀察和論證時(shí)間。
2020 年，中共福建省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等五部門印發(fā)《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)中央農(nóng)辦等五部門統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作意見的通知》，明確了要分類建立指導(dǎo)目錄，因地制宜，分類開展村莊規(guī)劃編制，對資源保護(hù)、文化傳承、村莊建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配置，提出差異化的規(guī)劃內(nèi)容和要求。2023年中央一號文件提出：“加強(qiáng)村莊規(guī)劃建設(shè)。堅(jiān)持縣域統(tǒng)籌，支持有條件有需求的村莊分區(qū)分類編制村莊規(guī)劃，合理確定村莊布局和建設(shè)邊界。”
五、創(chuàng)新思路，“多村聯(lián)編”，管用實(shí)用
創(chuàng)新村莊規(guī)劃編制思路，確保規(guī)劃實(shí)用性。詔安縣東門和南門村按照“陸海統(tǒng)籌”的思路開展規(guī)劃編制，融入詔安“山海聯(lián)動”旅游體系，為區(qū)域陸海聯(lián)動、互補(bǔ)互利的新發(fā)展模式奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；南靖縣集星村采用“入戶調(diào)查、摸清需求，規(guī)劃評估、梳理重點(diǎn)，空間統(tǒng)籌、集聚發(fā)展，集中建設(shè)、提升活力，傳承歷史、留住鄉(xiāng)愁，分期建設(shè)、有序發(fā)展，分類表達(dá)、管理有據(jù)”的編制思路，編制實(shí)用性村莊規(guī)劃；龍海市田頭村提出“策劃-謀劃- 規(guī)劃- 計(jì)劃”四劃統(tǒng)籌的規(guī)劃思路，推行村莊共謀共建共管，實(shí)現(xiàn)從藍(lán)圖規(guī)劃到行動計(jì)劃的實(shí)施。探索“多村聯(lián)編”，統(tǒng)籌控制指標(biāo)。詔安縣探索省級第一批示范村東門和南門村“兩村聯(lián)編”工作機(jī)制和方法，統(tǒng)籌旅游、公服和基礎(chǔ)設(shè)施配套，協(xié)調(diào)陸海用途矛盾和沖突，促進(jìn)村落山海格局和歷史遺跡整體保護(hù)，在省、市起到典型示范作用；在詔安縣“兩村聯(lián)編”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，南靖縣探索官洋村、坎下村、璞山村“三村聯(lián)編”工作，有利于整體空間延續(xù)，居民集中連片發(fā)展，歷史遺存整體保護(hù)，指標(biāo)和設(shè)施統(tǒng)籌控制以及項(xiàng)目的落地實(shí)施。南靖縣“鎮(zhèn)村聯(lián)編”“多村聯(lián)編”試點(diǎn)在福建省自然資源廳村莊規(guī)劃現(xiàn)場會上做典型經(jīng)驗(yàn)介紹，在全省范圍內(nèi)推廣。
六、結(jié)語
村莊規(guī)劃與農(nóng)村個人建房息息相關(guān)，而村莊規(guī)劃是否實(shí)用、管用，關(guān)鍵在于規(guī)劃是否能夠真正落地實(shí)施。近年來，通過對村莊規(guī)劃編制的不斷探索創(chuàng)新，從新農(nóng)村規(guī)劃、富美鄉(xiāng)村規(guī)劃到如今的實(shí)用性村莊規(guī)劃，重點(diǎn)均以解決村民建房、改善農(nóng)村人居環(huán)境、推動村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)。漳州市通過轉(zhuǎn)變村莊規(guī)劃編制思路、優(yōu)化村莊分類、強(qiáng)化駐村調(diào)研、創(chuàng)新規(guī)劃編制模式，不斷提升村莊規(guī)劃成果的實(shí)用性，促進(jìn)各類項(xiàng)目落地實(shí)施，助力鄉(xiāng)村振興。（作者：楊冰）
