臨港新片區先進智造區源起于21世紀初的臨港裝備產業區，是臨港新城發展的核心引擎，也是新片區打造開放型產業體系的重要承載空間。在新片區發展背景下，以裝備制造為主導的產業定位發生變化，產業用地集約化、精細化、融合化的需求日益凸顯。如何促進產業區空間高品質發展，促進培育具有國際競爭力的先進制造功能，是當前規劃編制和實施需要思考的問題。通過回顧產業區不同階段發展定位，在空間容量指標確定、產城融合政策應用、園區物業載體建設以及規劃實施反饋方面探索相應實施經驗，為國內相關規劃實踐提供思路和借鑒。
1 研究背景
增設中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區是國家交給上海的三大戰略任務之一。2019年8月6日，《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》（以下簡稱“《總體方案》”）正式發布，在原臨港新城1的基礎上，臨港新片區將成為對標國際公認競爭力最強的自由貿易園區的重要載體，“建設具有國際市場競爭力的開放型產業體系”被放在更加突出和重要的位置。根據《總體方案》批復范圍，臨港新片區全域面積為873.0 km²，先行啟動119.5 km²。其中，先進智造片區包括原臨港裝備產業區（以下簡稱“臨港產業區”）、臨港奉賢園區2、洋山特殊綜合保稅區、臨港物流園區以及配套社區。在臨港新片區背景下，產業的發展一方面需要順應開放型產業體系融合化、平臺化的發展趨勢，聚焦我國高質量發展急需產業的關鍵環節，有效融合研發、制造、服務，打造全球高端產業資源配置的中心。另一方面，需要挖掘空間潛力，推動與產業招商相匹配的高水平城市建設，匯聚全球一流的企業和人才，實現從經濟園區到現代化城區的升級。
產業園區的規劃編制、實施管理不同于城市其他地區，受到產業政策和實際招商企業需求的限制，需要對規劃實踐有充分的了解和評估。因此，本文以目前產業區中發展最為成熟的裝備產業區和臨港奉賢園區作為研究對象，研究范圍面積為54.6 km²（見圖1）。產業區歷經16年的發展，形成了與國家、上海產業戰略方向同步共振的發展定位，在規劃實施中如何處理不同階段企業對產業空間的需求，如何處理不同階段城市對產業配套的要求是本文評估回顧的重點，希望在既有經驗之上探索適應臨港新片區發展趨勢的規劃實施經驗。
2 不同發展階段的產業導向與規劃探索
2.1 園區發軔：以裝備制造業振興為導向的規劃探索
2.1.1 園區定位
“港為城用、城以港興”是臨港發展的基點。1995年，上海正式提出建設深水港以支撐上海“四個中心”的建設。隨著我國2002年加入WTO，國際產業尤其是制造業的轉移向產業鏈高端部分延伸，按照中央“轉變發展方式”和上海“四個率先”的總體要求，2002年經國務院批準，并在上海1990年版城市總體規劃中明確：建設依托集裝箱國際深水樞紐港和國際航空樞紐港的綜合樞紐城市——臨港新城[2]。作為臨港新城重要組成部分的臨港產業區是世界上少有的集海運、空運、鐵路、公路、內河、軌交等6種綜合交通優勢于一身的區域，是上海輻射長三角、服務全國、面向世界的重要門戶，也是臨港新城的核心組成部分[3]。在功能定位上，瞄準“高端制造”，努力填補國家在事關國計民生與核心利益領域中的關鍵技術、關鍵裝備的空白，聚焦新能源裝備領域、大型船用關鍵件領域、汽車整車及零部件、海洋工程裝備、大型物流裝備和工程機械、飛機發動機及其配套6大主導產業。臨港產業區的發展與之后國務院發布的《關于加快振興裝備制造業的若干意見》高度契合。2010年1月，臨港產業區獲得國家工業和信息化部“國家新型工業化產業示范基地”（裝備產業、航空產業）兩項授牌，以重型裝備制造為主要導向的專業化產業園區初具雛形。
2.1.2 規劃實施探索
(1）建立多方協同的規劃實施機制，以及“通則+預制權”的彈性管控方式。臨港產業區成立之初就建立了包括原上海市規劃和國土資源管理局、原上海臨港產業區管理委員會、上海市城市規劃設計研究院和上海臨港經濟發展（集團）有限公司在內的多方協同的規劃實施機制。各方在規劃編制、審批、實施等各個階段進行及時充分溝通，做到規劃編制實施全過程能夠迅速、精準應對。這條重要經驗延續至今，成為臨港兩次跨越式發展的規劃支撐保障。作為指導產業區具體實施的《重裝備產業區控制性詳細規劃》（前后分兩期編制），在臨港產業區的建設實施過程中發揮了重要的作用[4]。該規劃在編制時，考慮到臨港產業區規模較大，具體企業需求還未明晰，因此整體上定位為通則型的控制性詳細規劃，并設定了大量預置權交由行政管理部門在具體項目審核時予以科學審批，主要體現在地塊規模劃分與開發強度管控兩方面。
在地塊規模劃分方面，與入駐產業類型、時序充分銜接。微觀層面，根據不同類型企業需求，盡量采用2 hm²、3 hm²、5 hm²作為模數進行組合布局（見圖2）。以2 hm²作為最小模數，基本形成100 m×200 m的最小地塊單元。根據土地供應情況及開發進度，引導企業布局，用地規模大的項目沿干道布局，用地規模小的項目沿支路布置。由于工業廠房東西向面寬較大，在較大地塊選址布局時，盡量在南北向進行地塊合并。宏觀層面，根據入駐產業類型地塊規模從南往北遞減（見圖3）。由于能源、海洋工程、機械裝備類企業具有占地規模大、對水路運輸和港口依存度高、崗位密度低的特征，因此，有重點、有步驟地加強濱海區域的土地回收工作，盡量將沿海岸線大于50 hm²的較大規模地塊預留給相關大型企業。
在開發強度管控方面，根據上海市規劃行政管理機構對工業用地的指標規定，工業用地的規劃容積率最高不得超過1.5，最低不得低于0.6。考慮到裝備類產業工藝流程的特殊性，規劃特別提出“對于因工藝流程或生產安全上有特別要求的工業用地，如成藥、電機、飛機零件、汽車零件、藥品等用地的容積率控制，規劃行政管理部門在項目審批時可參照《上海市產業用地指南（2004版）》和《工業項目建設用地控制指標（試行）》（國土資發【2004】232）執行”，“涉及一定規模倉儲、堆場用地的工業地塊，其容積率可在規劃管理過程中彈性控制”。這一規定較好地適應了當時企業的需求，截至2008年底，已入駐臨港產業區的企業在未經折算的前提下，平均容積率僅為0.5。對交通運輸設備、通用設備等企業進行詳細調研后，發現部分企業即使在建筑密度接近50%的情況下，由于承重、行車設置和不宜設置雙層廠房的要求，仍導致容積率偏低。
(2）市政規劃變被動為主動，形成市政系統與規劃之間的良好配合。改變將市政設施作為配套系統的傳統思路，結合園區的產業定位預先研究產業需求，分析自然資源形成適應產業區發展初期的基礎設施配套條件[5]。
首先，以港口岸線的論證作為臨港產業區選址的根本，構建港口與產業發展的基本格局。臨港產業區開發之初就確定了以極端制造、智能制造為產業發展的新方向，而超大超重的極端制造必須有重大件的水上通道，因此港口岸線是產業區的生命線。臨港區域水文條件復雜，在歷史上南匯嘴岸線曾被認為不適合建港。通過全面的現場監測、模型實驗和嚴密的科學論證，發現由于多年來長江入海泥沙量的持續降低、南匯嘴促淤圍墾和東海大橋的建設，改變了產業區岸線的水文條件，使其具備建港的基本條件。該岸線的確立為臨港新城首發裝備產業區落于西南區域奠定了基礎，并為后續引進重大項目提供了決定性條件。這也為后續南港碼頭選址于此奠定了基礎。在臨港新片區發展背景下，5萬t級的國際碼頭目前不僅擔負臨港產業區港口物流功能，還與洋山港共同組成國家樞紐級集疏運體系。
其次，預留電力、燃氣等能源系統容量，適應產業招商的不確定性。電力、燃氣等專業規劃階段往往需要精確計算用戶需求，但在園區發展初期，產業項目的大小、制造工藝、用能特點均不明確，專業規劃一般采用的單位地塊指標法、類比法都僅僅來自傳統經驗數據的總結，規劃的容余度、適應性、經濟性需要進行統籌研究。在主導產業明確之后，規劃采取“骨架管網留足余地、末端網格按需落地”的方法。這也為后期引進用電大客戶如大型整車企業（特斯拉）、高用能半導體企業提供了保障。燃氣規劃的布局也是在常規0.4 MPa中壓網的基礎上，預留了0.8 MPa次高壓出口和通道，為后續招商引進的滬臨金屬、商用發動機等大用戶提供專管配套。
(3）通過網格化管理機制明確近遠期基礎設施建設時序，為專項規劃的優化提供了有力依據。根據產業布局和招商進度，明確產業園區“七通一平”的開發時序，并由此決定道路建設、市政配套的框架與規模。整體來看，主干路和次干路的骨架優先推進，預留道路綠化帶作為未來特殊需求空間。支路實施按地塊開發進程分步、分段實施。在道路建設時序的基礎上，以地塊為單元劃分網格，根據地塊產業分布進一步明確容量大小，確定各地塊的市政管線接入點、機動車出入口位置，形成近遠結合的分布實施方案，指導后續招商工作并寫入土地出讓合同。網格化管理為專項規劃優化提供了有力依據，解決了產業區發展初期管線建設時序與產業招商時序不匹配的問題，有效甄別近期待建管線的必要性。
2.1.3 規劃實施效果
從產業區的實際實施效果來看，容積率、建筑密度和綠地率這些傳統城市生活區控規中的重要指標對產業園區來說并非關鍵。尤其是20 hm2以上的大型企業容積率往往偏低，企業的工藝特殊性決定了在開發強度管控中需要預留一定的彈性，“通則+預控權”的管理方式很好地適應了產業特殊性。與招商同步的產業選址和地塊規模劃分適應產業區初期的快速建設速度，并在布局預控的基礎上進一步提出網格化管理的思路，提升基礎設施先行的建設效率。以臨港產業區為例，從2003年啟動建設至2007年底已實現25%的產業用地建成率，超過數個啟動較早的上海郊區其他大型產業區[6]。
2.2 全面發展階段：面向科創中心主體承載區的空間轉型
2.2.1 園區定位
2014年5月，習近平總書記在上海考察時提出“建設具有全球影響力的科創中心”的總體目標，上海抓緊推進出臺了加快科創中心建設的“22條”，其中明確提出聚焦張江核心區和紫竹、楊浦、漕河涇、嘉定、臨港6大重點區域作為承載區。2016年，時任上海市委書記韓正在浦東新區調研臨港產業區時指出，臨港在多年來大型裝備、高端制造、自主品牌研發的基礎上，應繼續瞄準國際水平，不斷提升國際競爭力，成為上海科創中心建設的主體承載區。因此，聚焦國家層面戰略新興產業和上海“四新經濟”發展方向，臨港地區“十三五”規劃明確提出：把握“互聯網+”和“四新經濟”的發展新趨勢，優先發展戰略新興產業，著力在IC裝備、節能環保、新材料、光電產業等領域實現突破，形成一批代表未來發展方向、符合臨港功能定位的新興產業。
2.2.2 規劃應對措施
(1）適應高新技術產業發展特征，建設標準化、通用型產業空間。隨著臨港產業區的轉型升級，與之配套的一批中小型的科技創新、技術領先型的戰略新興企業正源源不斷地進入臨港產業區。為了更集約利用土地，2005年臨港產業區開始建設第一期標準廠房制造園，并改變之前以企業拿地為主的開發模式。至2019年底重裝備產業園區已建成和在待建標準廠房達60萬m²，奉賢園區已建和待建標準廠房100萬m²，滿足了中小型企業的租售物業需求。
在標準廠房的設計中，園區平臺公司遵循以下原則：一是適應產業定位，緊跟園區主導龍頭產業，以低成本、低租金、低售價完善園區產業生態系統。二是規模和布局上適應不同類型企業的發展需求，提供通用型廠房和定制型廠房兩種類型，制定可租可售的靈活開發策略。通用型企業采用相對通用的技術參數，明確層高、建筑跨距、地坪荷載和行車載重要求，并保留廠房分割的可能性。預留有特殊工藝需求的定制單元開發模式，留出室外堆場和倉庫空間（見圖4）。定制型廠房通過與目標客戶事先商定成本、規模和生產工藝需求，預留發展空間。三是集約用地提升效率。單個標準廠房園區開發規模在10萬—15萬m²，集中設置管理辦公樓和職工餐廳以及生產配套設施（如危險品倉庫、變配電設施等）。
(2）打造創新創業帶，以通用型廠房復合設置配套服務設施促進產業創新升級。制造業升級是上海打造全球科創中心的重要抓手，在產業區歷經了10年的發展之后，2015年劃定了臨港產業區內面積3.5 km²的范圍作為創新創業發展帶（以下簡稱“雙創帶”），以打造創新服務為突破，彌補上海在創新環境層面的短板。順應制造業與信息產業的融合趨勢，積極培育數字化、智能化相關產業。同時充分發揮存量產業優勢，在新能源裝備、物流裝備、大飛機、船舶制造（及海工）等核心領域重點突破，推動從生產到設計、研發的轉型。
基于對目標行業的詳細調研，在雙創帶內優先布局研發與生產緊密結合的企業。探索研發與生產功能的復合設置，提供獨棟研發辦公與高層研發辦公兩種物業形式，為前研后廠的企業提供通用型與定制型廠房，并配套以公共技術平臺、會議交流中心、科研培訓中心和發布展示中心。除了生產服務設施外，生活服務設施也開始受到關注。雙創帶內較高的就業崗位密度和毗鄰社區與臨港產業區的區位優勢為小型設施的布局提供了可能性。充分利用通用型物業的租賃空間，由園區平臺公司自持運營公共食堂、運動及小型商業配套，通過組團式開發改善傳統產業區配套設施建設相對滯后的問題。
(3）預留政策性住房空間，加強產城融合。臨港產業區的特點本身不適宜與居住甚至宿舍用地混雜設置。在規劃初期，54.6 km²的產業區范圍內，公共設施與宿舍用地比重僅為3%。社區配套主要依托周邊3 km的城市社區解決，城市級的高等級公共設施依托距離10 km外的主城區解決。根據原規劃，臨港產業區內150萬m²工人宿舍由周邊社區承擔，奉賢園區內部配套60萬m²工人宿舍。但在實際執行過程中，由于當地動遷安置標準較高，周邊社區可用于產業區配套的資源非常有限。而結合園區內配套的產業區工人宿舍原規劃均為經營性用地，若要在公開土地市場環境下拿地，園區平臺難以控制開發成本，因此只能利用園區平臺自持的標準廠房園區內的配套比例（7%）作為宿舍配套。由此造成周邊配套無容量、內部配套散點化的困境。
為改變上述困境，臨港產業區考慮在靠近泥城社區的位置預留產業區配套住宅，嚴控企業在這一區域的選址（見圖5）。這一地區距離社區較近，有公共交通支撐，并且符合臨港產業區南重北輕的產業布局特征，具有產業區配套的天然優勢。2010年，順應國家提出的建立住房保障體系和商品房體系的房地產發展思路，在前期有預控選址的基礎上正式啟動“先租后售”的公租房建設，以200萬m²住宅容納產業園區職工約6.5萬人的配套住宅需求（見圖5）。
2.2.3 規劃實施效果
面向知識密集、崗位密集的研發型產業需求，臨港產業區適時做出規劃調整，宏觀上劃定的研發產業帶為生產型企業向研發產業鏈的延伸提供了條件，微觀上標準廠房的物業形式為小型企業提供了空間。產業區公租房作為臨港產業區綜合配套的一部分，解決了長期處于“商品房”與“保障房”兩個體系盲區的“夾心層”的居住問題。臨港產業區已建及在建項目的就業崗位約3.5萬人，結合園區發展規劃，企業租賃房的中、遠期需求總面積約120萬m²，近期已建設70萬m²，入駐公租房總人數達到1.8萬人，涉及企業135家，極大地改善了產業區員工生活配套的問題。
2.3 未來發展階段:臨港新片區發展背景下專業化特色園區建設探索
2.3.1 園區定位
臨港新片區的公布賦予了臨港產業區更高的使命和更多的資源，順應全球產業發展新趨勢和國際分工新態勢，在繼續深耕裝備制造業、打造具有國際競爭力和國內領先水平的成套裝備基地的基礎上，推動創新資源集聚，聚焦人工智能、集成電路、生物醫藥、民用航空等重點領域[7]，突破“卡脖子”的關鍵核心技術、關鍵部件和關鍵材料，形成“創新鏈、產業鏈和價值鏈”三鏈融合發展的新模式，打造產業集群和產業生態。對應重點領域產業，進一步強調智能制造理念[8]，建設特色產業園區是臨港新片區發展背景下的新要求。
2.3.2 規劃編制特點
(1）發揮開放型制度體系優勢，研究指定類型產業的規劃控制指標特征，建立復合化、特色化主題產業園區。臨港新片區的公布明確提出建立以關鍵核心技術為突破口的前沿產業集群。臨港產業區在前期“6+1”先進制造業格局的基礎上，進一步加強集成電路、人工智能、民用航空、生物醫藥產業的集聚。目前，研究范圍內的東方芯港、生命藍灣已納入上海市經信委的26個特色園區。而這些產業往往區別于傳統的機械加工類企業，具有特殊的工藝流程和產業鏈上下游的配套需求。
以生物醫藥產業為例（見表1），位于產業鏈不同階段的企業，其對應的地塊規模、空間形態、環保排放、樓面荷載、崗位密度、配套需求均存在較大差異。在園區發展的成熟階段，面對新型產業的引入，一方面需要預留大型龍頭企業的發展空間，選擇合適的大地塊做好交通支撐。另一方面在參考產業用地指南的基礎上，深入研究行業特征，形成適應行業特征的不同主題標準廠房。在臨港新片區的政策機遇下，利用標準廠房項目統一規劃、統一建設的優勢，集約化開發空間，為進一步集聚完善產業鏈提供空間和配套支撐。統籌利用單個產業地塊30%的研發配套服務和15%的生活配套服務比例，完善園區生產與生活服務。
(2）培育具有國際影響力的創新策源功能，實現制造、研發、服務相融合的產業創新生態。一方面改變臨港產業區內以純工業用地為主的功能格局，積極對接具有研發基礎的企業和高校資源。在園區內尤其是產業區與生活區的交界處，預留高校研發與企業研發用地。結合高校和企業的研發資源建立更多的共性技術平臺，提升科技成果轉化平臺的國際化、專業化服務能力。目前，擬建設的人工智能創新應用示范區、國際數據港、人工智能超算中心等平臺的布局均結合產業區和研發用地布局，形成了產城融合的新格局。臨港產業區的中心服務帶、奉賢園區內的研發產業帶不僅作為未來研發服務平臺的聚集地，同時也是提供文化、展示、交流等創新服務的承載區。
圖5 裝備產業園區與奉賢園區用地規劃調整前（上）后（下）對比圖
另一方面，順應制造過程智能化的趨勢，積極引入“智能工廠”實現信息化對制造業的賦能。充分利用現有政策中單個工業地塊內研發用地比例可提升至30%的紅利，建設一批以企業為主體、產學研用相結合的制造業創新中心。
(3）挖潛盤活存量空間，對標國際先進產業區提升經濟績效。對標國際先進產業園區發展水平，如新加坡裕廊工業園區產出水平達到126億元/km2，上海市級園區產出水平也已達到110億元/km²。而臨港產業區受限于早期重型裝備類企業占地規模大、經濟密度低的行業特征，目前奉賢園區、裝備產業區地均產出分別為74億元/km²、52億元/km²。且現狀已批規劃的集中建設區內近期可新增用地僅為4 km²，遠期在臨港新片區國土空間規劃落地后新增用地僅為4 km²，通過存量更新、增量提效提升經濟產出水平迫在眉睫。通過工業企業資源利用效率的評價機制，全面梳理盤點可利用的產業資源來支持優良的重點企業提高投資強度，并引導低效的存量項目提升能級或轉移騰退，這是促進產業區良性發展的關鍵。
(4）以集約用地為導向，采用產業用地容積率下限與企業需求結合的開發強度預控。隨著產業區發展進入成熟階段，產業門類從純生產向研發、設計、服務端延伸，建筑形式也從高密度、低強度的單層廠房向高強度、類辦公的物業形態轉變。尤其在生物醫藥、集成電路等相對輕型生產領域，在滿足荷載需求的基礎上可實現多層廠房建設，企業普遍需要1.5以上的容積率，部分達到3.0以上的需求。2020年上海市規劃行政管理機構出臺的《關于加強容積率管理全面推進土地資源高質量利用的實施細則（2020版）》提出了普通工業用地容積率下限2.0、研發用地容積率下限3.0的管理要求。因此，在經過行業論證的前提下（區分辦公與生產建筑并進行交通與市政設施評估），臨港產業區針對剩余可開發用地進行批量調整，從1.2—2.0調整為1.2—2.5，建筑高度由30 m調整為50 m，具體指標可在土地出讓前按需確定（見圖6）。基于企業需求的批量化指標調整大大提高了規劃實施的效率，也反映了規劃主動作為的前瞻性。
圖6 裝備產業園區與奉賢園區批量調整地塊分布
3 經驗總結與展望
歷經了16年的發展，臨港產業區已成為全市產業基地中產值名列第2的重點產業園區。截至2018年底，臨港產業區以28.2 km²的建成面積（85%的成熟度）累計完成了6 738億元的工業總產值。從2004年至2010年經歷了起步期的高速增長后，“十三五”開年以來工業總產值增速逐步上揚恢復（見圖7),2018年年度工業產值增幅達17.7%（見圖8），在全市產業基地中增幅名列第2。瞄準“高端制造、極端制造、自主制造”領域，產業區初步形成了新能源裝備、汽車整車及零部件、船舶關鍵件、海洋工程、工程機械、民用航空配套和戰略性新興產業的“6+1”先進制造業格局。6大主導產業集聚效應明顯，發揮著對全市工業經濟的重要支撐作用。
3.1 集約用地導向下形成“通則規定+產業單元”總量平衡的新型發展思路
按照“上海2035”總體規劃確定的城市功能定位，劃定規模適度、結構優化的高質量產業發展底線空間。至2020年規劃工業用地規模為550 km²，至2035年規劃工業用地規模為320—480 km²。在嚴守產業用地紅線的基礎上，一方面應盡量提高產業用地的利用效率，依據上海市2010年出臺的歷版涉及產業用地開發強度、高度控制的政策文件，本市對開發強度的管控標準不斷提高（見表2）。尤其是在2020年，容積率的上限管理被調整成下限管理，在按需確定工業用地容積率的前提下，表述為“工業倉儲用地容積率下限應不小于2.0、研發用地容積率下限應不小于3.0”。
另一方面，通過容積率下限和產業單元總量平衡兩個方面并行管控。根據臨港裝備型產業的發展經驗，特殊行業的單個地塊容積率往往難以滿足要求，因此可以采用整單元產業建筑容量的控制方法提升土地集約使用效率。根據通用型標準廠房園區的一般規模10萬—15萬m²，產業單元的大小建議以1—2個中等規模的標準廠房園區體量為宜，在20萬—30萬m²。同時，產業單元概念的提出有利于市政基礎設施的配套和承載力的評估，類似產業區初期發展時采用的網格化管理，將單元規模從地塊擴大到幾個街坊的組合，明確市政基礎設施的接口和基礎容量。
3.2 以專業型標準廠房為主體承載空間實現產業鏈強鏈補鏈發展
臨港產業區早期的開發以拿地型的產業類項目為主，符合重裝備產業區以龍頭企業為引領的基本規律。步入發展的成熟期后可開發用地有限，自臨港新片區公布以來涉及關鍵技術領域的主導產業發展方向已基本明確，此時更應充分發揮園區平臺公司的積極性，通過建設主題產業園區有針對性地引入產業鏈上下游產業，實現標準廠房類工業用地、通用研發類用地與產業項目類用地相結合的發展方式。專業型標準廠房的建設在集中布局的前提下，有利于最大限度地發揮土地的集約性，形成研發服務與生活服務設施的規模效應。同時由于其產業空間以租賃為主，更有利于匹配工業用地項目土地利用的績效評估時限。根據達產年、達產后每3—5年、出讓年期到期前1年這3個績效評估的時間節點，明確不同類型產業項目的租約時間。
3.3 產業區配套服務設施的實施機制與政策的靈活運用
為確保工業生產功能，以工業用地紅線確保實體制造的經濟效能，目前對產業基地、產業社區內工業用地比重均有明確規定。除先進制造之外，產業園區內用地優先用于布局道路、市政設施、公共綠地，為基地正常運轉提供基礎設施保障。而園區的公共服務、員工宿舍往往滯后于產業用地和基礎設施的開發。在臨港新片區研發、制造、服務融合的背景下，更需要強化產業用地的功能復合。
從上海市的歷版政策來看，產業用地內配套服務設施的比例已在不斷提高，其中研發配套服務比例提高達30%，生活服務配套比例提高至15%。針對遠郊大型的產業園區，一方面可以通過規劃預控，事先結合社區預留政策性住房（公租房、經濟適用房、工人宿舍等）配套空間，在滿足環保的前提下形成產城融合的格局。另一方面，可以探索出臺類似社區服務配套設施用地的產業配套服務設施用地政策，在土地出讓流程、地價上給予園區平臺一定傾斜，促進規劃配套的落地。可在現有的產業用地配套政策上開展政策試點，將單個產業地塊內可用于建設配套零售、餐飲、宿舍、產品展示等生產生活服務設施的15%建筑總量比例適當集中，形成800—1 000 m服務半徑、集中與分散相結合的設施布局。
3.4 剛性與彈性相結合建立規劃實施反饋高度協調的科學機制
大型產業園區在規劃初期往往面臨著規劃面積大、產業門類多和需求復雜的困難，為增強規劃與實施之間的適應性，規劃編制應注重“通則+預置權”組合管控。一方面，重點加強對系統性、整體性要素的規劃控制，如根據產業門類進行園區整體地塊的劃分，以及配套設施、市政管線的布局，明確地區開發容量的上線。對具體建設指標和導向性內容預留充分的“預置權”。充分了解具體企業需求，在涉及具體地塊指標的開發強度、高度、市政設施接口、公共通道組織、地塊劃分與組合等方面給予一定調整幅度。另一方面，通過行政主管部門、規劃編制部門和規劃實施部門形成協調機制。尤其在控規編制后、項目出讓前的窗口期，結合方案預評審，明確生產工藝流程對空間指標、配套設施的需求，論證項目本身的經濟產出和占地規模的合理性，將屬于“預置權”的內容予以明確。
4 結語
產業園區的發展與所處的經濟發展階段、主導產業類型密切相關。面向臨港新片區更高效、集約、創新的發展需求，傳統的單一生產制造空間向研發、展示、配套一體化的空間轉變，由此在規劃實施上要求更為彈性化的空間指標、更為精細化的物業承載空間、更為融合化的產城互動關系，需要在實施過程中不斷探索規劃編制與管控的創新。（作者：孫萌）
